Politiques nationales du marché du travail

InforMISEP Politiques

L'organisation de la mise en ouvre de la politique de l'emploi dans l'Union européenne1

Herrad Höcker

7.1.1. Introduction

Parallèlement à la conception même des programmes de politique de l'emploi, les conditions organisationnelles de leur mise en ouvre suscitent un intérêt croissant dans les milieux scientifiques et politiques. Si l'on considère que la politique de l'emploi doit à la fois être efficace et tenir compte des aspects sociaux, on est amené à se demander quelle est la forme d'organisation qui permet le mieux d'atteindre ces deux objectifs. Le succès de la politique de l'emploi est-il influencé par les formes que peuvent revêtir les instances concernées, administrations centralisées aux structures hiérarchisées ou institutions décentrales basées sur les stratégies de négociation et les réseaux? Peut-on pour améliorer l'efficacité de la mise en ouvre de la politique de l'emploi recourir à des principes de concurrence sans pour autant négliger les considérations sociales? Quelle importance revêtent les partenaires sociaux, et quelles sont les conséquences du rôle qu'ils jouent?

Comme d'une part la recherche sur ces thèmes n'en est encore qu'à ses débuts et que d'autre part bon nombre des innovations administratives n'ont été menées que récemment, ce ne sont que des réponses très insuffisantes que l'on peut apporter à ces questions. Il n'en est pas moins parfaitement possible de dégager certaines caractéristiques et certaines tendances de l'évolution des dernières années. Nous rassemblerons à cette fin les Etats membres de l'Union européenne, selon le type d'organisation qui y prévaut, en catégories répondant de façon très simplifiée aux critères suivants:

1. organisation centralisée intégrée (Espagne, Luxembourg, Allemagne, Irlande, Portugal)

2. organisation centralisée fragmentée (France, Grèce, Italie)

3. organisation décentralisée (Danemark, Pays-Bas, Royaume-Uni, Belgique).

On entend par organisation intégrée une structure administrative qui organise l'ensemble de la politique de l'emploi, ou tout au moins la politique active, au sein d'une administration. Dans un mode d'organisation fragmenté, par contre, ce sont plusieurs administrations publiques qui sont compétentes. La fragmentation peut s'opérer selon les secteurs ou selon les différents types d'intervention de la politique de l'emploi (placement, formation continue, prestations d'assurance, etc.).

La caractéristique de la décentralisation est moins facile à définir. Il convient de distinguer tout d'abord entre la décentralisation au sein d'une administration publique (déconcentration), c'est-à-dire le transfert de compétences vers les antennes régionales ou locales d'une administration publique, et la régionalisation ou la communalisation, où les compétences sont détenues par les collectivités régionales ou communales et qui peuvent aller de pair avec une régionalisation du financement.

Des efforts de décentralisation ont été et sont encore menés dans de nombreux pays de l'UE, la situation initiale et l'ampleur des efforts pouvant toutefois considérablement différer. L'un des résultats escomptés est une meilleure adaptation des mesures de politique de l'emploi aux besoins régionaux. Des critères minimum nationaux doivent rester valables, mais on considère d'une façon générale qu'une planification décentrale peut réagir de façon plus flexible et surtout plus efficace aux problèmes régionaux. C'est ici qu'intervient un second aspect: l'optimisation du rapport coût/utilité, qui dans certains pays doit découler de la décentralisation et de l'introduction simultanée des principes du marché.

On trouvera ci-dessous pour chaque pays une brève description visant à fournir un aperçu sommaire du mode d'organisation de la politique de l'emploi, de ses conditions de financement et du rôle des différents acteurs dans les pays de l'UE. La qualification des chômeurs est prise particulièrement en considération. Pour finir, nous tenterons une première évaluation prudente de la façon dont opèrent les différentes formes d'organisation.

7.1.2.1. Pays à organisation centralisée intégrée

C'est de cette catégorie que relèvent la p

lupart des pays de l'UE. Si l'on trouve des différences d'organisation au sein de ce groupe (le Portugal et l'Irlande gèrent les indemnités de chômage à titre distinct de la politique active de l'emploi, tandis qu'en Espagne, au Luxembourg et en Allemagne tout est rassemblé), les administrations de l'emploi dans ces pays ont toutes de très vastes attributions. Un autre point commun est que les structures régionales sont nettement soumises aux instructions du pouvoir central.

7.1.2.2. Espagne

Le pays le plus centralisé et où les attributions de l'administration sont les plus vastes est l'Espagne. L'Institut national de l'emploi (INEM, Instituto Nacional de Empleo) assume non seulement la responsabilité de l'ensemble de la politique active et passive de l'emploi, mais a aussi ses propres centres de formation professionnelle (près d'une centaine).3 Jusqu'en 1994, non seulement le placement privé était interdit, mais les employeurs ne pouvaient conclure des contrats de travail qu'en passant par l'INEM. L'exécution, l'examen et l'enregistrement de la totalité des contrats de travail absorbaient environ 15 % du temps de travail du personnel de l'INEM (OCDE 1992). Les réformes avaient donc pour but d'éliminer la bureaucratie dans l'administration de l'emploi. Depuis 1994, les employeurs ne sont plus tenus que de notifier à l'INEM les emplois vacants et les embauches. Les agences de placement opérant sans but lucratif sont depuis elles aussi autorisées. Le transfert de l'assurance chômage à l'Institut national de sécurité sociale, depuis longtemps discuté, n'a pas encore été réalisé.

Les partenaires sociaux sont représentés au niveau national dans le Conseil économique et social, organisme tripartite, et dans le Conseil de la formation continue, et au niveau national et provincial dans les organes autonomes de gestion de l'INEM. Les agences locales pour l'emploi, de taille plutôt réduite, sont des organes purement exécutifs démunis par exemple de toute compétence en matière de programmes de formation continue. Les mesures de formation continue sont attribuées par les agences provinciales pour l'emploi; 20 % seulement de ces mesures sont menées par des centres de l'INEM et 80 % par des organismes indépendants. Cette répartition des tâches entre agences provinciales et locales de l'emploi explique que les agents de l'INEM travaillent pour 40 %, un chiffre élevé en comparaison internationale, dans les agences provinciales. Mais comme le budget est arrêté au niveau central et que les critères d'attribution des programmes sont définis en détail par le Plan national de formation et d'insertion professionnelles (plan FIP), les agences provinciales ne disposent elles aussi que d'une latitude restreinte de décision. Dans le sillage de la décentralisation politique générale, la formation professionnelle continue est depuis 1992 transférée progressivement aux «Régions autonomes», qui prennent également en charge les centres régionaux de formation continue de l'INEM.

L'INEM est financé en majeure partie par les cotisations d'assurance chômage et les contributions à la formation continue, mais reçoit également des subventions du trésor public. La formation continue des chômeurs est financée exclusivement par les contributions à la formation continue (environ 60 %) et par le FSE (environ 40 %). L'aspect essentiel de la politique espagnole de l'emploi est constitué par les mesures de qualification des chômeurs et les subventions salariales dans le secteur privé.

7.1.2.3. Luxembourg

Les mesures

actives et passives de la politique de l'emploi sont réalisées au Luxembourg par une instance placée sous la tutelle du Ministère du travail: l'Administration de l'emploi (ADEM) avec ses trois agences régionales. En 1991, l'Office de placement et de rééducation des travailleurs handicapés, jusqu'alors distinct, a été intégré dans l'Administration de l'emploi. Sur le plan national, l'ADEM est assistée d'une commission tripartite à fonction consultative. Il existe par ailleurs de nombreuses autres instances corporatistes, par exemple le Conseil économique et social et le Comité de coordination tripartite, qui permettent en matière de planification des politiques de concilier les intérêts globaux de la société. Ceci s'applique aussi au secteur de la formation professionnelle initiale et continue, où un système d'unités pédagogiques capitalisables doit fournir dans les mesures de qualification continue les mêmes certificats que les formations initiales régulières (CEDEFOP 1990, p. 150). Le placement

à titre lucratif est interdit, et les employeurs sont tenus de notifier tout emploi vacant à l'ADEM. L'autorisation d'opérer des placements peut toutefois être accordée par l'ADEM à des agences de placement sans but lucratif, de même qu'aux organismes de formation plaçant les participants aux mesures menées par leurs soins. Du fait du n

iveau très faible du chômage (2,1 % en 1993), les dépenses consacrées à la politique de l'emploi sont minimes. Cette politique est financée par un Fonds de chômage alimenté par des contributions des employeurs, des communes et de l'impôt sur le revenu. Le degré de couverture de l'assurance chômage est toutefois plus faible encore qu'en Espagne, seule une toute petite proportion des jeunes de moins de 30 ans pouvant prétendre à son bénéfice. La politique active de l'emploi se concentre par contre sur les mesures en faveur des jeunes (et des handicapés).

7.1.2.4. Allemagne

En Allemagne aussi, la politique passive tout comme active de l'emploi relève d'une seule agence, l'Office fédéral de l'emploi (BA, Bundesanstalt für Arbeit). Placée sous la tutelle du Ministère fédéral du travail et de l'ordre social, elle est cependant gérée aux trois niveaux (central, régional et local) par des instances tripartites. Elle n'a toutefois pas d'instance institutionnalisée qui assurerait aux partenaires sociaux un droit légal de participation à la planification des politiques. A part leur participation au sein de la BA, l'influence des partenaires sociaux se limite, à ce niveau le plus élevé, à des interventions informelles de défense de leurs intérêts.

Cet aspect n'est pas sans importance dans la mesure où l'autogestion de la BA est en réalité fortement limitée: la BA n'a, comme les services de l'emploi dans la plupart des pays, aucune influence sur ses recettes (cotisations d'assurance, subvention fédérale financée par les recettes fiscales). Il n'y a pas non plus de planification financière sur plusieurs années. Depuis 1993, le budget de la BA peut même être arrêté par le Ministre du travail et des affaires sociales contre le vote des organes d'autogestion. L'Etat fédéral est cependant tenu de couvrir les déficits de la BA.

Si l'on prend pour critère le nombre des participants, l'accent de la politique fédérale de l'emploi porte depuis longtemps sur la formation continue. Celle-ci est encouragée en vue de l'adaptation des actifs aux changements économiques et structurels et ne se limite en principe pas aux chômeurs, même s'ils représentent la majorité des participants. La réalisation des mesures est confiée dans la grande majorité des cas à des organismes indépendants.

C'est une constellation toute spécifique qui résulte de la collaboration de la BA, organisme assez fortement centralisé, avec les mesures de politique structurelle et de l'emploi des différents Länder. Pour mieux coordonner leurs actions avec celles de l'Etat fédéral, la plupart des Länder ont mis en place au cours des dernières années des agences de coordination qui dans certains Länder doivent par ailleurs assumer vis-à-vis des organismes des fonctions de prestation de services (par exemple assistance-conseil). Depuis 1994, le placement privé est autorisé sous réserve de la délivrance d'une licence par la BA.

7.1.2.5. Irlande

Au contraire des pays qui viennent d'être décrits, l'Irlande gère distinctement depuis une réforme de l'administration de l'emploi menée en 1988 les politiques passive et active de l'emploi. L'assurance chômage relève depuis, avec toutes les autres prestations sociales en espèces, du Ministère des affaires sociales, qui dispose de son propre réseau d'offices d'assurance sociale. La politique active de l'emploi a pour l'essentiel été regroupée en une institution (FAS), qui dispose par ailleurs d'un réseau de centres de formation initiale et continue, intervient de façon intensive dans la formation des apprentis et mène en partie elle-même la partie scolaire de cette formation. Certains éléments de l'ancien système sectoriel et fragmenté se sont maintenus dans les deux institutions de formation et d'emploi financées essentiellement par l'Etat et consacrées l'une à l'hôtellerie, à la restauration et au tourisme (CERT) et l'autre au secteur agricole (Teagasc). La fusion du Ministère du travail avec certaines parties du Ministère de l'industrie et du commerce en un Ministère des entreprises et de l'emploi, en 1993, reflète également au niveau ministériel la grande importance attribuée à une politique inter-sectorielle. Le placement privé est autorisé depuis 1971, mais sous condition du respect de certaines prescriptions (notamment obligation de rendre compte tous les six mois au ministère).

Les trois organismes (FAS, CERT et Teagasc5) mènent des programmes largement subventionnés par le FSE. Les mesures de qualification menées sous la régie de la FAS sont financées à 55 % par le FSE. Les autres sources de financement de la FAS sont l'Etat (recettes fiscales) et la taxe de qualification des entreprises de certains secteurs, versée dans un Fonds spécifique et consacrée (dans le secteur considéré) à la formation continue des travailleurs. Ce Fonds est également géré et contrôlé par la FAS.

Les activités de la FAS ne se restreignent toutefois pas à la formation professionnelle, mais couvrent tous les domaines de la politique active de l'emploi. Les mesures de création d'emplois, notamment, représentent un autre secteur important de la politique irlandaise de l'emploi. Eu égard à l'important chômage des jeunes, la plupart des programmes se concentrent très fortement sur les jeunes.

Un aspect caractéristique du corpora-tisme irlandais est la fréquente intégration de plusieurs groupes sociaux intéressés. L'organe administratif de la FAS rassemble non seulement des représentants du gouvernement et des partenaires sociaux, mais aussi des organisations de jeunes et du personnel de la FAS. Il existe également des comités tripartites sectoriels de formation initiale et continue. En raison de la grande importance des ressources du FSE pour la politique irlandaise de l'emploi, la dépendance financière de la FAS vis-à-vis du gouvernement et du Parlement est sans doute bien moins grande que celle de la BA en Allemagne. Par contre, l'affectation des ressources reflète aussi les objectifs définis par la Commission Européenne. Depuis 1993 sont mis en place à l'échelon local des County Enterprise Boards qui pourraient dans le cadre de l'évolution locale de l'économie et de l'emploi représenter les débuts d'une décentralisation et servir de lien entre les institutions nationales et communales, entre la politique structurelle et celle de l'emploi. Ils rassemblent des représentants des administrations locales, des communes, des partenaires sociaux et des agences publiques.

En 1993 également, le gouvernement a institué un Forum national économique et social (National Economic and Social Forum) au sein duquel s'expriment, outre les représentants du Parlement et des partenaires sociaux, également des groupes jusqu'ici écartés des processus décisionnels comme les femmes, les chômeurs et les handicapés. Ce forum doit discuter des mesures de lutte contre le chômage et concilier les divers intérêts en présence. Ses rapports sont publiés et soumis pour débat aux chambres du Parlement.

7.1.2.6. Portugal

Le Portugal occupe du point de vue organisationnel une position intermédiaire entre l'Allemagne et l'Irlande. Au niveau politique, la compétence en matière de politique de l'emploi et de politique sociale est comme en Allemagne regroupée dans un ministère. La mise en ouvre de la politique de l'emploi est par contre assurée par deux institutions différentes: l'Institut de gestion financière de la sécurité sociale (IGFSS, prestations passives) et l'Institut pour l'emploi et la formation professionnelle (IEFP, mesures actives). En général, le tripartisme des organes administratifs des institutions autogérées répond à la formule 2:1:1 pour l'Etat, les employeurs et les travailleurs, si bien qu'une majorité de l'Etat (qui assure la présidence) reste assurée.

Comme son homologue irlandais, l'IEFP autogéré selon la formule 8:4:4 dispose de ses propres centres de formation professionnelle, où ce sont cependant, à la différence des centres irlandais, surtout des mesures de formation continue à l'intention des adultes qui sont proposées. L'IEFP ne consacre au total qu'environ 30 % de ses ressources à la réalisation de mesures propres. Les 70 % restants servent à financer des programmes menés dans les «centres protocolaires de formation professionnelle» semi-publics ou réalisés au titre d'accords de coopération ou d'autres formes de sous-traitance.

Les centres protocolaires sectoriels sont pour l'essentiel basés sur des accords conclus par l'IEFP avec les organisations patronales, mais il existe aussi des centres protocolaires gérés par les syndicats et les partenaires sociaux. La présidence du conseil d'administration de ces centres est réservée à l'IEFP, qui finance les centres à près de 100 %. Du point de vue du nombre de participants et des coûts, les centres protocolaires sont très largement dépassés en importance par les accords de coopération que l'IEFP conclut avec des initiateurs privés (surtout grandes entreprises, syndicats et coopératives). Ces accords de coopération servent depuis avril 1993 de cadre à la promotion, en faveur des jeunes de moins de 25 ans et des chômeurs de longue durée, de formations professionnelles durant plus d'un an et basées sur un contrat de formation entre l'entreprise et le formé. Les deux formes de sous-traitance peuvent englober des programmes en faveur des salariés tout comme des chômeurs.

L'aspect caractéristique de ces mesures est la création d'un système étatique en collaboration avec entreprises privées, coopératives, syndicats, organisations patronales et organismes de formation. Eu égard au fait qu'en 1987, près de 86 % de la totalité des salariés et près de 93 % des chômeurs avaient bénéficié d'une scolarité maximale de 6 années (c'est aujourd'hui encore la durée de la scolarité obligatoire générale), la promotion des mesures de qualification est absolument prioritaire. Près de 64 % des ressources de l'IEFP, considérables dans le contexte portugais, y étaient déjà consacrées en 1987. Jusqu'au début des années 90, le budget global de l'IEFP a doublé, au bénéfice presque exclusif des mesures de qualification (CEDEFOP 1991). L'accent principal porte sur les mesures en faveur des salariés adultes et sur la promotion des apprentissages. Du point de vue tant des dépenses (en pourcentage du PIB) que des participants (nombre d'admis), le Portugal occupait ainsi ces dernières années une position de pointe parmi les pays de l'OCDE, tandis que la qualification des chômeurs jouait un bien moindre rôle. Cette comparaison doit tenir compte du fait que le Portugal a, après le Luxembourg, le taux de chômage le plus faible de l'UE.

L'introduction de l'apprentissage (1985) et l'adhésion du Portugal à la CE (1986) ont constitué des jalons essentiels de cette offensive de qualification, financée pour une bonne part par des ressources du FSE. Les employeurs et les travailleurs contribuent au financement de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle de façon tout au plus indirecte, par l'intermédiaire de la contribution sociale générale, introduite en 1986 et s'élevant pour les employeurs à 24 % et pour les travailleurs à 11 % du salaire.

L'influence des partenaires sociaux est institutionnalisée, au niveau de la planification et de la formulation des politiques pour les secteurs de l'économie, du marché du travail et des affaires sociales, par le «Conseil permanent de concertation sociale» (CPCS) et le «Conseil économique et social». Si ces organismes n'ont que fonction consultative, il n'en est pas moins fréquent que l'échange de vues aboutisse à la conclusion d'accords juridiques entre le gouvernement et les partenaires sociaux concernés. Le service du travail, de l'emploi et des affaires sociales du CPCS peut intervenir directement dans les questions relatives à la politique de l'emploi.

7.1.3. Pays à organisation centralisée fragmentée

On trouve une organisation plutôt fragmentée

dans des pays aussi différents que la France, la Grèce et l'Italie. Comme dans le premier groupe de pays, c'est un contrôle poussé qui en France et en Grèce est exercé par l'Etat dans tous les domaines de la politique de l'emploi, tandis qu'une décentralisation partielle a eu lieu en Italie dans le domaine de la formation professionnelle initiale et continue. On trouve toutefois aussi de grosses différences entre la France et la Grèce.

7.1.3.1. France

En France, la fragmentation s'articule en fonction des différentes catégories de la politique de l'emploi: l'assistance aux chômeurs, la politique active de l'emploi et la formation professionnelle continue ont chacune leurs propres institutions autonomes (respectivement l'UNEDIC avec ses structures régionales ASSEDIC, l'ANPE et l'AFPA). Le contrôle que l'Etat, qui parallèlement à ces institutions gère des services régionaux et départementaux du Ministère du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, exerce sur ces trois institutions est assuré, même si l'assurance chômage est en principe bipartite. Aux différents niveaux (national et régional), des conseils tripartites existent pourtant, et les compétences des régions ont ces dernières années été renforcées dans les questions relatives à la formation professionnelle.6

La fragmentation du système est encore accrue par l'existence d'une Agence pour l'emploi des cadres (APEC), entièrement indépendante de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et financée par les cotisations des employeurs et des cadres eux-mêmes. L'APEC a été fondée en 1966 par le patronat et les syndicats, qui la gèrent ensemble. Depuis 1987, les agences de placement sans but lucratif sont autorisées d'une façon générale dès lors qu'elles remplissent certaines conditions et après concertation avec l'ANPE. Ce sont surtout les communes où il n'y a pas d'agences locales de l'ANPE qui peuvent assumer des fonctions de placement.

Le financement de la politique de l'emploi est lui aussi fragmenté. Le régime d'assurance sociale, géré par les partenaires sociaux, devait être financé essentiellement par les cotisations patronales et salariales, mais s'est de plus en plus trouvé tributaire de subventions de l'Etat. Deux accords ont ainsi été conclus en juillet 1993, à l'issue de laborieuses négociations, entre les partenaires sociaux et entre les partenaires sociaux et l'Etat. Au titre de ces accords, les subventions de l'Etat à l'UNEDIC/aux ASSEDIC sont limitées à un tiers du déficit annuel et les cotisations sont relevées. Comme les ASSEDIC gèrent par ailleurs un «régime de solidarité» (à l'intention par exemple des chômeurs en fin d'indemnisation) intégralement financé par l'Etat, ce dernier joue donc ici aussi un rôle non négligeable. Les mesures actives sont financées pour l'essentiel sur les recettes fiscales.

Les mesures de formation continue des adultes et l'insertion des jeunes dans l'emploi jouent un rôle primordial dans la politique française de l'emploi. La loi de 1971 sur la formation continue définit le cadre dans lequel s'inscrivent les accords conclus par les partenaires sociaux. Un élément important de la politique de formation professionnelle des salariés est l'obligation imposée aux employeurs par la loi et les conventions collectives de consacrer au moins 1,5 % de la masse salariale à la formation continue de leurs salariés. Un intérêt particulier revient à la récente instauration d'un système modulaire régissant la formation continue à l'aide de crédits-formation. L'importance croissante de ce système modulaire s'est répercutée sur la gamme des formations proposées par les centres de formation et les centres psychotechniques de l'Association pour la formation professionnelle des adultes AFPA, dont toutes les formations doivent être proposées sous forme modulaire. L'AFPA ne mène cependant qu'un petit nombre de l'ensemble des activités de formation continue (en 1990, seulement 8,6 % des mesures prises en charges par l'Etat - Ministère du travail, cité par Muhlak 1993); à côté d'elle existent de nombreux autres dispensateurs de formation.

C'est ce système relativement complexe d'institutions de mise en ouvre de la politique de l'emploi qui a amené à classer la France dans la catégorie des pays à organisation centralisée fragmentée. Il existe actuellement entre les différents acteurs de la politique de l'emploi environ 500 accords qui règlent les aspects pratiques de la coopération. Dans le contexte de la réforme du «grand service public de l'emploi», les problèmes de coordination ont été mis en lumière par ce mode d'organisation et une meilleure coordination a été préconisée, qui a abouti notamment à une convention entre l'UNEDIC et l'ANPE. Les «contrats de progrès» ont entraîné une amélioration des services de l'ANPE (par exemple le libre service, les clubs d'emploi et les «guichets uniques» prévus).

7.1.3.2. Grèce

En Grèce, l'organisation de la politique de l'emploi est fragmentée surtout selon le mode sectoriel. De nombreux ministères interviennent, qui chacun poursuivent pour leur ressort leur propre politique active de l'emploi et de la formation professionnelle. Les mesures les plus amples de politique de l'emploi sont gérées par le Ministère de l'emploi, le Ministère de l'économie, le Ministère de l'industrie et le Ministère de la culture. Le Ministère de l'éducation nationale et des cultes doit coordonner le passage actuel à un système étatique unifié de formation professionnelle.7

En dépit de l'existence de nombreuses instances corporatistes à la composition diverse, c'est dans tous les domaines la main de l'Etat qui domine. Le «Conseil suprême du travail» (ASE) exerce des fonctions consultatives en ce qui concerne la planification, la coordination et l'évaluation des programmes de politique de l'emploi et de politique sociale. Même s'il regroupe employeurs et travailleurs, c'est l'Etat qui dispose de la majorité des sièges. Une fonction analogue est assumée pour le domaine de la formation professionnelle et de l'emploi par le «Conseil national pour la formation professionnelle et l'emploi» (ESEKA) ainsi que par les Comités régionaux et préfectoraux (PEEKA et NEEKA). Ces derniers sont des organes des Conseils régionaux et des préfectures et jouent un rôle important pour la planification régionale et donc pour l'attribution des ressources du FSE (cf. plus loin).

L'Organisation nationale pour l'emploi (OAED) est placée sous la tutelle du Ministère de l'emploi, mais est gérée à l'échelon national par un Conseil d'administration quadripartite rassemblant trois représentants du gouvernement, respectivement trois représentants des employeurs et des travailleurs, un représentant du personnel de l'OAED et deux experts. La présidence est assurée par le Directeur de l'OAED.8 L'OAED est financée par des cotisations patronales et salariales. En 1992, ce financement ne couvrait qu'une bonne moitié du budget de l'OAED, les importants déficits devant être pris en charge par le budget de l'Etat.

L'ampleur des tâches de l'OAED est importante. Outre la politique active de l'emploi au sens restreint, elle assume le contrôle du système d'apprentissage et gère ses propres centres de formation professionnelle. Embauches et licenciements doivent lui être notifiés. Dans le domaine des prestations en espèces, elle est responsable non seulement des prestations d'indemnisation du chômage, mais aussi des prestations familiales et de diverses prestations sociales (par exemple allocations de maternité). Le degré de couverture des indemnités de chômage est cependant, avec moins de 6 % des chômeurs, extrêmement faible. La mise en ouvre est assurée par diverses directions de l'OAED, si bien qu'il vient s'ajouter une fragmentation supplémentaire en fonction des catégories de la politique de l'emploi. Le placement est géré dans 16 agences régionales distinctes, tandis que 120 agences locales pour l'emploi assument la responsabilité des autres mesures.

L'accent de la politique grecque de l'emploi repose sur la formation initiale et continue et la promotion de l'emploi par le moyen de subventions salariales. De nombreuses mesures de qualification en faveur des chômeurs tout comme des salariés sont proposées également par le «Centre grec de productivité» (ELKEPA), l'«Association nationale des petites et moyennes entreprises industrielles et artisanales» (EOMMEX), l'«Organisation grecque de bienfaisance» (EOP) et le Ministère de la culture, pour n'en citer que quelques-uns. La plupart de ces mesures durent de trois à douze mois. Nombre d'entre elles bénéficient d'un co-financement par les fonds structurels de l'UE.

Le débat actuel sur la politique de l'emploi tourne autour de l'introduction de programmes et examens uniformes, de la certification et de la reconnaissance nationales de la formation professionnelle (formation de base, recyclage, formation continue). 18 instituts de formation professionnelle ont été créés en 1992/93 et de nouvelles structures de planification, de gestion, de supervision et de contrôle d'un nouveau système public de formation professionnelle (ESEEK) mises en place, correspondant à un transfert des compétences depuis le Ministère de l'emploi vers le Ministère de l'éducation nationale. Le nouveau système englobe tant la formation professionnelle initiale que des mesures de formation continue et de recyclage et s'adapte aux groupes cibles concernés par des formes flexibles d'enseignement (dual, en alternance, modulaire, à temps partiel, etc.). Des fonds de formation professionnelle ont été institués en 1992 par les conventions collectives (Bekridaki 1994, p. 3). Une première étape importante a ainsi été franchie vers la réduction de la fragmentation.

Une certaine décentralisation de la politique de l'emploi a résulté de la réforme administrative de 1982-84, au titre de laquelle l'administration régionale s'est constituée à partir des 52 préfectures, à chacune desquelles un Conseil régional a été adjoint en tant qu'organe de défense des intérêts locaux. Outre les villes et les communes, les groupes d'intérêts économiques (chambre de commerce et d'industrie, organisations agricoles, syndicats, etc.) sont également représentés dans ces Conseils régionaux. L'élargissement des compétences à cet échelon politique général a permis aux villes et aux communes de s'engager dans le domaine des mesures de création d'emplois et de la formation professionnelle continue, puisque leur fonction clé pour la planification régionale leur ouvre l'accès aux crédits du FSE. Elles n'ont en revanche guère de ressources propres, et les subventions de l'Etat central sont réduites (cf. Getimis 1992, p. 228). La décentralisation a ainsi augmenté les capacités jusqu'alors encore très réduites de la politique de l'emploi, mais le problème de la coordination et de la coopération s'en est sans doute trouvé encore aggravé.

7.1.3.3. Italie

La fragmentation italienne découle essentiellement de la multiplicité des organismes et instances corporatistes ainsi que des dispositions complexes régissant le placement et l'indemnisation du chômage. Il existe en outre une démarche décentrale en matière de formation professionnelle initiale et continue, qui relèvent de la compétence des régions.

Comme en France, la politique de l'emploi se joue sur quatre niveaux. Aux agences pour l'emploi sont adjointes à tous les niveaux des «commissions pour l'emploi» tripartites investies de leurs propres compétences. Au niveau central et régional, il existe des bureaux spécifiques chargés de la planification et de la supervision. Le niveau régional joue de ce fait une grande importance particulièrement dans les restructurations d'entreprises ou de secteurs. Les agences provinciales et locales pour l'emploi assument la responsabilité des programmes usuels, tandis que les agences pour l'emploi et les commissions pour l'emploi du secteur agricole sont organisées à titre distinct. Les bureaux de placement privés, même sans but lucratif, sont interdits, avec quelques rares exceptions pour certains groupes cibles. Comme en Espagne, les employeurs sont tenus de notifier les emplois vacants. Un certain pourcentage des emplois à pourvoir (environ 12 à 20 %) chez un employeur donné est réservé aux personnes particulièrement défavorisées sur le marché de l'emploi. Les différentes formes d'indemnisation du chômage (30 % du salaire antérieur) et du chômage partiel (Cassa Integrazione Guadagni, 80 %) sont par contre gérées au niveau national par l'Institut national de prévoyance sociale (INPS). Les prestations sont accordées et versées en partie par les bureaux provinciaux de l'INPS, en partie par les agences locales pour l'emploi.

La formation professionnelle initiale et continue accuse une grande hétérogénéité régionale, car ce sont depuis 1972 les régions qui en assument la responsabilité. Malgré la décentralisation et une nouvelle limitation des activités de l'Etat en 1978, la formation professionnelle (continue) est assumée conjointement par des instances régionales et centrales, les partenaires sociaux et les directives communautaires exerçant une forte influence (Forlani 1993, p. 67). Les régions ont souvent transféré aux provinces et aux communes la réalisation des mesures et n'assurent elles-mêmes plus que la coordination. Elles entretiennent leurs propres centres de formation professionnelle (initiale et continue). Les jeunes qui veulent effectuer un apprentissage doivent toutefois s'inscrire auprès de l'agence locale pour l'emploi compétente. Les mesures se concentrent très fortement sur la formation professionnelle initiale des jeunes.

L'influence des partenaires sociaux semble être généralement assez forte. Jusqu'ici, elle freinait souvent la réalisation de réformes fondamentales urgentes dans la politique de l'emploi. En outre, l'instabilité de la vie politique rendait difficile l'adoption des projets de lois et des décrets négociés par le gouvernement. C'est une véritable percée que le gouvernement a atteint par la convention-cadre du 3 juillet 1993 entre l'Etat et les partenaires sociaux, qui définissait pour les négociations collectives et la politique de l'emploi des points de référence qui toutefois n'ont pu être réalisés qu'en partie et doivent pour certains être encore fixés dans des lois. Le financement s'opère par un nouveau fonds pour l'emploi (Fondo per l'occupazione) créé en 1993.

Il n'est guère d'autre pays où la politique de l'emploi se soit concentrée autant qu'en Italie sur la consolidation de l'emploi par la Caisse de compensation salariale (CIG). Un nombre toujours croissant de chômeurs partiels, dont le chômage partiel correspondait pour certains à un horaire de travail nul, ayant été licenciés pour raisons structurelles/à titre permanent (et non pas pour raisons conjoncturelles/à titre transitoire), des mesures ont dû être instaurées pour le placement externe des chômeurs partiels (qui restaient salariés de leur entreprise). Ceci a mené aux «listes de mobilité», à des mesures de formation continue des chômeurs partiels, etc. En même temps, l'ordre rigide des priorités en matière de placement (graduatoria) a empêché que les employeurs embauchent des chômeurs de leur choix, ce qui à son tour a entraîné l'introduction du placement dit nominatif. Les contrats de formation-travail ont été créés pour lutter contre le fort chômage initial des jeunes. Ce sont cependant des conditions très différentes qui régissent les bénéficiaires du CIG et les chômeurs «normaux» nettement défavorisés par rapport à ces derniers; la convention-cadre de 1993 vise à opérer le rapprochement de ces deux régimes.

7.1.4. Pays à organisation décentralisée

Ce sont la Belgique, le Danemark et

les Pays-Bas qui ont ces dernières années le plus décentralisé les structures organisationnelles de la politique de l'emploi, et les instances régionales disposent de compétences parfois très étendues. Ceci s'applique sous certaines réserves aussi à la Grande-Bretagne, seul pays de l'UE à avoir quasi privatisé la planification et la mise en ouvre de la politique active de l'emploi.

7.1.4.1. Danemark

Le Danemark a connu au cours des dix dernières années une réorganisation progressive de la politique de l'emploi combinant une décentralisation avec l'introduction de secteurs commerciaux dans les institutions publiques. La politique de l'emploi est divisée en trois secteurs: soutien financier des chômeurs et participants à des mesures, mesures de politique active de l'emploi, formation des adultes.

La gestion de l'assurance chômage (non obligatoire) est assurée par des caisses d'assurance chômage proches des syndicats, mais qui doivent être reconnues par l'Etat et sont fortement subventionnées et contrôlées par ce dernier. D'autres prestations en espèces telles que l'allocation de formation ou les allocations de pré-retraite sont elles aussi payées par ces caisses, mais font ensuite l'objet d'un re-financement par l'Etat. Bien qu'elle soit facultative, l'assurance chômage danoise atteint le degré de couverture le plus élevé de l'UE.

La politique active de l'emploi en faveur des chômeurs assurés est mise en ouvre par des organismes publics auxquels sont adjoints au niveau central et régional des organes corporatistes exerçant une influence considérable. Le Comité national du travail (LAN) paritaire qui jusqu'en 1993 était adjoint à l'Autorité nationale du marché du travail (AMS) conseille depuis 1994 directement le gouvernement et participera donc à l'avenir plus fortement au processus d'élaboration des lois. Comme déjà auparavant les comités régionaux du travail, il regroupe aujourd'hui encore, outre les partenaires sociaux, des représentants des régions et des communes. La décentralisation ne consiste donc pas seulement en un transfert de compétences depuis le niveau central vers l'échelon régional, mais autorise en outre une participation régionale et communale dans une importante instance centrale. Les communes assument par ailleurs les attributions relatives aux chômeurs non assurés.

A l'exception des «formations pour le marché du travail» (Arbejdsmarkedsuddannelserne), la formation des adultes relève essentiellement des attributions du Ministère de l'éducation nationale et des communes. Elle revêt cependant en tout état de cause une énorme importance pour la politique de l'emploi, parce qu'elle est très largement utilisée par des chômeurs conservant leurs indemnités de chômage. Les autorités de l'emploi assurent une information approfondie sur ces possibilités qui, puisqu'ils s'agit d'offres s'adressant à l'ensemble de la population, ne sont pas considérées comme des programmes de politique de l'emploi au sens strict. Un aspect caractéristique de la formation des adultes est son mode d'organisation très flexible en modules, chaque cours faisant l'objet d'une certification distincte et d'une reconnaissance nationale. En suivant certains blocs de cours, on peut acquérir une qualification scolaire ou professionnelle reconnue. Il n'existe que très peu de formations non modulaires pour adultes. Notamment les formations pour le marché du travail bénéficient plutôt aux personnes peu qualifiées. Les organismes dispensateurs sont surtout des établissements publics ou semi-publics autonomes avec des conseils d'administration corporatistes. Les organismes privés purement commerciaux ne jouent pratiquement aucun rôle.

Il n'y a pas eu au cours des dernières années de changements au niveau de cette division de la politique de l'emploi en trois parties et de la prédominance des organismes publics. En revanche, de profonds changements sont intervenus en ce qui concerne les relations entre les acteurs de la politique de l'emploi et l'aménagement des programmes de politique de l'emploi. C'est ainsi qu'au niveau central, les deux Directions de l'emploi et des formations pour le marché du travail ont fusionné pour améliorer la coordination. En même temps, les deux secteurs ont été décentralisés et les principes de l'économie de marché s'appliquent maintenant même dans les rapports entre les institutions publiques. Les organismes peuvent vendre leurs offres également à des particuliers, et même les agences pour l'emploi peuvent depuis 1990 opérer sur un mode commercial pour la vente ou l'achat de certains services (par exemple vente de prestations de consulting en personnel, achat de temps d'antenne à la télévision). Depuis 1990, le Danemark est le seul pays de l'UE à autoriser sans aucune restriction le placement privé.

Depuis 1993/94, une fonction clé revient aux comités régionaux du travail en matière de mise en ouvre: ce sont eux qui définissent les objectifs et les grands axes des mesures régionales de politique de l'emploi. L'accent principal est passé depuis le milieu des années 80 depuis les offres de travail à salaire subventionné vers les mesures de qualification. Jusqu'en 1993, ces mesures de politique de l'emploi au sens strict se concentraient sur les chômeurs de longue durée, tandis que les chômeurs de courte durée pouvaient recourir à l'offre générale de qualification. Aujourd'hui, les comités régionaux du travail définissent des groupes à risque régionaux, pour lesquels les mesures sont applicables précocement. Les critères minimum nationaux demeurent pour assurer la sécurité des chômeurs de longue durée, qui continuent d'avoir droit à des mesures d'une durée totale d'un an. Malgré cette orientation nettement sociale des programmes en faveur de l'emploi, les instances danoises de l'emploi restent traditionnellement au moins autant axées sur les prestations aux entreprises, et elles se livrent à une supervision systématique de l'évolution économique dans les régions.

7.1.4.2. Pays-Bas

La réorganisation de la politique de l'emploi aux Pays-Bas présente à de nombreux égards des analogies avec le système danois, même si, comme dans la plupart des autres pays de l'UE, les partenaires sociaux y sont directement intégrés dans les instances concernées. L'assurance chômage, financée par des cotisations, fait l'objet (distinctement de la politique active de l'emploi) d'une gestion commune par les partenaires sociaux dans des associations sectorielles.

En ce qui concerne les mesures actives, une restructuration en profondeur des organes régissant la politique de l'emploi a eu lieu en 1991; cette réforme a intégralement soustrait au Ministère de l'emploi et des affaires sociales la tutelle du service central de l'emploi. L'indépendance de la nouvelle instance tripartite, l'Agence nationale pour l'emploi (CBA), est garantie par un budget-cadre pluriannuel fixé par la loi et financé par l'Etat. Toute intervention ou tout contrôle directs du Parlement sont exclus par la nouvelle loi sur la promotion du travail. Les Agences régionales pour l'emploi occupent au sein du système global une position assez autonome, et leurs attributions propres sont considérables. Elles disposent de leurs propres centres de formation professionnelle, et l'engagement en faveur de la formation professionnelle (continue) est élevé. En vendant des cours à des entreprises en vue de la qualification de leurs salariés, une Agence régionale pour l'emploi peut recueillir des ressources supplémentaires. Ceci vaut, comme au Danemark, pour certaines autres prestations particulières. Outre les mesures usuelles de la politique classique de l'emploi, une mission complémentaire est celle de l'autorisation des licenciements (y compris licenciements individuels). Les agences commerciales de placement sont autorisées depuis 1991, sous réserve d'homologation par les services publics de placement. Pour les chômeurs difficiles à placer, l'agence de travail temporaire START, un organisme sans but lucratif qui coopère étroitement avec les agences publiques, joue un rôle important.

Les critères minimum nationaux sont définis en termes de taux de réussite dans les résultats et impliquent par exemple que le placement de certaines catégories de chômeurs (femmes, chômeurs de longue durée, minorités ethniques, etc.) doit s'effectuer en fonction de leur proportion du chômage global.

A titre de contrepoids pour l'autonomie régionale, un système de rapports trimestriels sur les mesures menées et les offres de formation continue a été mis en place. Le système déjà existant d'évaluations régulières des marchés régionaux de l'emploi a été développé. Cette supervision doit faciliter la planification et l'affectation de crédits budgétaires aux régions. A l'avenir, les affectations budgétaires normales aux régions (basées sur des constantes comme le chômage, l'activité professionnelle, la proportion de minorités ethniques dans une région) seront complétées par des affectations de crédits en fonction des résultats obtenus, ce qui reviendra à institutionnaliser un système d'incitation aux Agences pour l'emploi combinant le renforcement de l'efficacité et le respect de critères minimum nationaux.

7.1.4.3. Grande-Bretagne

Par sa réorganisation de la politique de l'emploi en 1987-90, la Grande-Bretagne s'est engagée dans une voie partiellement atypique au sein de l'UE. Les tendances européennes à la décentralisation et à la privatisation se sont en Grande-Bretagne associées à la suppression des structures administratives tripartites et au renforcement des employeurs locaux en ne réservant qu'une représentation minoritaire aux syndicats et autorités locales.

La politique de l'emploi est organisée, depuis le niveau des Directions, en deux filières. Avant la réorganisation, la politique active de l'emploi était menée par une administration de l'emploi à gestion tripartite (Manpower Services Commission, MSC), qui gérait ses propres centres de formation (Skill Centres). L'indemnisation du chômage en était entièrement indépendante, et depuis 1981 les bénéficiaires de prestations n'étaient même plus tenus de s'inscrire auprès de la MSC.

Aujourd'hui, l'indemnisation du chômage et le placement sont réalisés au même titre par le «Service de l'emploi» (Employment Service, ES). La planification et la mise en ouvre de la politique active de l'emploi (sauf le placement) incombent au niveau national et régional au Ministère du travail et au niveau local à des «Conseils formation et entreprise» (Training and Enterprise Councils, TEC12) qui sont des organismes privés. Dans leurs conseils d'administration, les employeurs locaux occupent au moins deux tiers des sièges, le tiers restant allant à des organisations locales publiques et privées. Pour la réalisation pratique de leurs tâches, les TEC ont repris une bonne partie des anciens personnels de la MSC.

Le Ministère du travail conclut avec les TEC des conventions sur les mesures à mener. Ces contrats, qui à l'origine étaient renégociés tous les ans, sont depuis 1994 valables trois ans. Les TEC concluent de leur côté des accords avec un réseau complexe de conseillers et intermédiaires de formation continue, d'organismes de formation et d'entreprises. La collaboration entre les services de placement et les TEC ne faisait au début l'objet d'aucune disposition, et elle était par ailleurs compliquée par des différences régionales dans leurs structures. Depuis avril 1993, le Ministère du travail impose des accords formels entre les deux types d'institutions; les deux parties sont tenues de se fournir mutuellement certains services fondamentaux définis.

Le contrôle financier exercé par l'Etat sur les TEC et leurs sous-traitants est plus poussé que le contrôle usuel dans les institutions publiques. Les TEC doivent donc consigner de façon plus détaillée que par exemple les agences de placement leurs dépenses et leurs résultats ainsi que ceux de leurs sous-traitants. Les procédures sont extrêmement bureaucratiques et se trouvent en contradiction avec les objectifs de rationalisation et d'amélioration de l'efficacité que poursuivait la privatisation. Les indicateurs de réussite constituant d'importants critères pour l'attribution de crédits aux TEC, ces derniers sont incités à «écrémer» (c'est-à-dire à donner la préférence aux chômeurs plus faciles à placer), mais uniquement au sein du groupe des personnes difficiles à placer, parce que les programmes de politique de l'emploi sont plutôt concentrés sur les groupes à risque du marché du travail (jeunes, chômeurs de longue durée).

Parallèlement aux TEC, les 60 centres de formation de la MSC et le placement spécialisé ont été privatisés13. Le contrôle des collèges d'enseignement complémentaire (Further Education Colleges) a été progressivement retiré aux communes depuis 1985. L'attribution des crédits dégagés au niveau national relève désormais de la compétence de nouveaux organismes, les Conseils de financement de l'enseignement complémentaire (Further Education Funding Councils), au sein desquels les TEC sont représentés.

Les modes de financement de la politique de l'emploi n'ont pas été modifiés par la réforme. L'indemnisation du chômage continue d'être financée par une cotisation générale de sécurité sociale, la politique active de l'emploi par les recettes fiscales. Les dépenses consacrées à la politique active de l'emploi ont cependant été continuellement réduites au cours des dernières années, à l'exception des dépenses administratives, qui du fait de la réorganisation sont passées de 0,14 % (1990/91) à 0,21 % (1993/94) du PIB et absorbent ainsi 40 % des ressources consacrées à la politique active de l'emploi.

7.1.4.4. Belgique

La Belgique est d'une certaine façon plus décentralisée encore que les Pays-Bas et le Danemark. Les partenaires sociaux y jouent aussi un rôle important. A l'exception du principe de la parité, qui régit la représentation des partenaires sociaux, c'est le passage à un système fédéral basé sur les communautés linguistiques qui a constitué le facteur décisif pour le réaménagement institutionnel de la politique de l'emploi en 1989. Jusque-là, un peu comme pour la BA en Allemagne, la politique passive tout comme active de l'emploi se trouvait concentrée aux mains d'une administration centrale tripartite de l'emploi, l'ONEM. Les attributions en matière de politique de l'emploi ont été réorganisées en 1989. Aujourd'hui, l'autorité nationale (et donc l'ONEM) n'assume plus la responsabilité que des prestations passives et de certaines prestations de soutien en espèces, qui peuvent inclure des subventions pour des programmes existant dans tout le pays, par exemple la prime de formation pour les chômeurs de longue durée. La formation professionnelle relève de la compétence des communautés linguistiques (communauté flamande et communauté française/germanophone) et le placement et les autres mesures de politique active de l'emploi de celle des

trois r,gions (R,gion flamande, R,gion wallonne et R,gion bruxelloise). Ainsi, l'Office r,gional bruxellois de l'emploi (ORBEM), _ gestion paritaire, est charg, dans son ressort territorial essentiellement de missions de placement, tandis que les offices flamand et wallon (VDAB et FOREM, ,galement g,r,s paritairement par les partenaires sociaux) ont des attributions plus ,tendues englobant la formation professionnelle. Le VDAB comme le FOREM ont des offices r,gionaux bruxellois de formation professionnelle et coopSrent ,troitement avec l'ORBEM. Une coop,ration est aussi men,e avec les communes dans plusieurs domaines.

L'aménagement de programmes de politique de l'emploi a été transféré par la réforme aux échelons politiques des communautés linguistiques et des régions, les dispositions nationales ne restant en vigueur que jusqu'à l'adoption de programmes décentraux. L'harmonisation cependant nécessaire des politiques s'est avérée extrêmement difficile. Pour garantir la coordination, il a été créé un «Collège de fonctionnaires dirigeants» de douze ministères (nationaux et fédéraux) concernés, qui doit assurer l'échange régulier entre ONEM, VDAB, FOREM et ORBEM. Dans la Région bruxelloise, il a été créé en 1990 un comité paritaire dont les attributions englobent notamment l'harmonisation de la politique de l'emploi et de la formation des régions d'une part et des communautés linguistiques d'autre part.

A l'échelon national, le Conseil national du travail joue un rôle important surtout dans la politique de l'emploi et du marché du travail et en ce qui concerne les conventions collectives inter-sectorielles. Le Conseil doit obligatoirement être consulté dans certains domaines par le gouvernement et le Parlement. Alors que la loi ne lui attribue que des fonctions consultatives, les avis unanimes du Conseil sont généralement adoptés. Des commissions paritaires sectorielles ont compétence pour des secteurs d'activité spécifiques.

Une autre particularité belge est la scolarité obligatoire jusqu'à l'âge de 18 ans, qui toutefois ne consiste à partir de 16 ans qu'en une obligation de scolarité à mi-temps. Pour les adultes, il y a des offres dans les centres de formation du FOREM et du VDAB. L'accent de la politique de l'emploi porte toutefois en Belgique, une particularité au sein de l'UE, sur les mesures de placement.

7.1.5. Résumé

Lorsqu'on procède à une comparaison globale de la politique de l'emploi dans les pays de l'UE, on constate qu'à l'exception de la Belgique qui a une structure organisationnelle fédérale, le cadre légal de la politique de l'emploi et de sa mise en ouvre est établi en général par l'Etat. Seule la formation professionnelle relève dans quelques pays de la responsabilité légale des régions. Les partenaires sociaux participent presque partout, et même de façon croissante, à la planification et/ou à la réalisation de la politique de l'emploi. Cette participation présente toutefois une ampleur et des formes institutionnelles très différentes. Dans la plupart des pays, les partenaires sociaux sont représentés dans les organes de gestion des administrations de l'emploi elles-mêmes. Dans quelques cas en revanche, c'est le Ministère de l'emploi qui exerce une tutelle directe sur l'administration de l'emploi, l'influence des partenaires sociaux étant cependant également institutionnalisée et parfois considérable (par exemple au Danemark). Dans de nombreux pays, il existe en outre des instances corporatistes établies, qui sont intégrées à titre consultatif dans le processus de législation sur la politique de l'emploi, sociale et économique.

On note que les instances corporatistes du Portugal et de la Grèce, Etats membres récents de l'UE, sont (encore) placées sous la domination de l'Etat. En mettant en place des structures entièrement nouvelles, l'Etat a manifestement tendance à se réserver des possibilités de contrôle plus importantes que dans les systèmes établis depuis longtemps, d'autant plus qu'il convient de considérer le corporatisme lui-même comme une structure dont la croissance demande longtemps.14 Les démarches de décentralisation y sont encore faibles. A l'inverse, force est de considérer les pays déjà les plus décentralisés (Belgique, Danemark et Pays-Bas) comme ceux qui ont les structures les plus corporatistes. Une situation ambivalente est celle de la Grande-Bretagne qui, à l'opposé de la tendance actuelle de l'UE, a abandonné en 1989/90 la structure administrative tripartite. La réorganisation y a renforcé le rôle des employeurs locaux, mais réduit en même temps les compétences des communes en matière de politique active de l'emploi. Dans cette perspective, on ne peut parler pour la Grande-Bretagne que d'une décentralisation restreinte, la caractéristique prédominante étant ici la privatisation.

La décentralisation tout comme l'intégration des partenaires sociaux doit s'accompagner d'une réduction effective des compétences de l'autorité centrale. Ceci implique aussi une réadaptation du système de financement, la décentralisation pouvant être contrecarrée par le maintien de mécanismes centraux de régulation et de contrôle financiers. Les dispositifs qui assurent une planification financière à long terme sur plusieurs années ou un alignement des dépenses de politique active de l'emploi sur les taux de chômage (ou sur les dépenses consacrées à l'indemnisation du chômage) peuvent garantir la continuité et la sécurité de la planification dans les régions. Ces deux principes sont cependant tout aussi judicieux lorsque l'organisation de la politique de l'emploi est centralisée.

Pour assurer la latitude d'action des instances décentrales, il faut par ailleurs que ne soit défini au niveau central qu'un cadre de politique de l'emploi dont les différents postes seront fixés par les acteurs régionaux eux-mêmes. Un droit concret à des prestations auxquelles peuvent prétendre les chômeurs constitue en soi un instrument de la politique centrale de l'emploi. Là aussi cependant, des formes décentrales et flexibles sont envisageables, par exemple par la fixation uniquement de la durée pour laquelle il peut être prétendu à une mesure, mais non de sa nature (cf. Danemark). Dans une structure organisationnelle en fait décentrale, ces formules peuvent servir à garantir le respect de critères minimum nationaux et agir comme un système de sécurité pour les plus faibles parmi les chômeurs.

En même temps, une décentralisation exige un excellent système d'information et de contrôle en tant que base de l'attribution des ressources publiques. Ceci est d'autant plus important lorsque les formules de répartition n'intègrent pas seulement des critères «objectifs» comme les effectifs de la population active ou des chômeurs ou la croissance économique d'une région, mais aussi des indicateurs de réussite (par exemple taux de placement de groupes à risque) jouant un rôle d'incitation pour les administrations locales de l'emploi. De cette manière, la décentralisation peut encourager la transparence au niveau de la mise en ouvre et du financement.

Les politiques active et passive sont dans la plupart des pays de l'UE organisées séparément. L'exemple de l'Irlande montre pourtant que même une intégration des prestations de chômage et des autres prestations sociales (aide sociale) peut être raisonnable.

En dépit de nombreuses craintes, les agences privées de placement ne semblent, dans la mesure où elles sont autorisées, guère faire concurrence aux institutions publiques. Même l'autorisation inconditionnelle des agences commerciales privées de placement au Danemark a plutôt consolidé la considération portée à l'administration publique de l'emploi, tout en permettant une révision critique du service public. C'est à une conclusion analogue que parvient l'OCDE en ce qui concerne les agences privées au Japon et en Grande-Bretagne (OCDE 1992).

L'importance croissante de l'orientation notamment des chômeurs de longue durée se reflète en partie dans la création de clubs d'emploi et autres formules similaires, en partie dans l'augmentation des ressources humaines des administrations du travail. Les ressources humaines (consacrées aux chômeurs) sont importantes dans tous les pays décentralisés. Pour les pays centralisés, le tableau n'est pas uniforme. Il semble que les pays qui ont un degré élevé de couverture de l'assurance chômage ont tendance à investir aussi beaucoup dans les ressources humaines consacrées à la politique active de l'emploi15. Les informations disponibles ne permettent guère d'expliquer les énormes différences des coûts pour l'administration: c'est ainsi par exemple que les Pays-Bas et le Danemark y consacrent bien moins de ressources (en pourcentage du PIB) que l'Allemagne, alors qu'ils sont tout aussi bien dotés en personnel. La Grande-Bretagne occupe elle aussi une position extrême, notamment en ce qui concerne les dépenses globales pour la politique active de l'emploi. Ceci est d'autant plus étonnant que l'on devrait en fait attendre justement de la privatisation des économies au niveau des dépenses administratives. Mais comme la conversion n'est pas encore terminée et qu'au personnel des services de l'emploi s'ajoutent la plupart des agents des TEC (qui sont encore employés par l'Etat), on ne peut tirer encore de conclusions définitives.

En ce qui concerne les questions soulevées au début, celle de l'efficacité de la politique de l'emploi et de son organisation et celle de la façon dont sont pris en compte les aspects sociaux, c'est la question de l'efficacité qui est de loin la plus difficile. Les études de cas menées sur le Danemark et les Pays-Bas dans le cadre du projet global semblent indiquer qu'on a trouvé dans ces pays des solutions permettant aux administrations publiques de l'emploi d'améliorer leur efficacité et de soutenir la concurrence du secteur privé sans perdre pour autant de vue l'aspect de l'égalité. Des structures de financement tenant compte de la réussite (avec des critères de réussite définis par les autorités centrales) et la limitation du rôle de l'Etat à la fixation d'un cadre ou d'objectifs permettent aux administrations locales d'intervenir de façon relativement flexible sur le marché libre et, avec une image de marque améliorée, de réagir mieux et plus vite qu'auparavant aux problèmes qui surviennent. Toute comparaison de l'efficacité des différents pays est cependant rendue problématique par la complexité des critères à prendre en compte, d'autant plus que les spécificités culturelles et politiques imposeraient de pondérer différemment d'un pays à l'autre des critères donnés. Ceci montre bien aussi qu'il ne serait guère opportun pour mener des réformes de choisir simplement une solution (structures centralisées ou décentralisées) ou un aspect: c'est la redistribution judicieuse des attributions décentrales et centrales qui devrait être au cour de toutes les démarches de réforme.

7.1.6. Bibliographie

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15 Ceci s'applique également au Portugal, où, en raison du faible taux de chômage et de la concentration sur la qualification des salariés, le nombre de participants à des mesures par agent de l'administration de l'emploi est même plus élevé que le nombre de chômeurs par agent. Cette relation est plus extrême encore au Danemark, qui en termes du nombre de participants met également l'accent sur la qualification des salariés, mais où en règle générale celle-ci sollicite administrativement non pas les services de placement mais seulement les caisses d'assurance chômage. Du fait de la brièveté des modules, les coûts en sont très faibles par rapport au nombre de participants.

7.1.7. Tableau: L'organisation de la mise en ouvre de la politique de l'emploi dans l'Union européenne

	E	L	D	IRL	P	F	GR	I	DK	NL	UK	B
Organisation	centralisée	centralisée	centralisée	centralisée	centralisée	centralisée	centralisée	(centralisée )	décentra-	décentra-	décentra-	décentra-
	intégrée	intégrée	intégrée	intégrée	intégrée	fragmentée	fragmentée	fragmentée	lisée	lisée	lisée	lisée
				(pol. active)	(pol. active)
Administration de l'emploi	INEM	ADEM	BA	FÁS/CERT	IEFP	ANPE/AFPA	OAED	_	AMS/AF	CBA/RBA	TEED/ES/	VDAB/
(pol. active)											(TECs)	FOREM
												ORBEM
Administration de l'emploi	INEM	ADEM	BA	Offices	IGFSS	UNEDIC/	OAED	INPS	Caisses	Associations	ES	ONEM
(pol. passive)				d'assurance		ASSEDIC			d'assurance	sectorielles
				sociale					chômage
Structure du personnel 1)	1991		1993	1993	1991	1988	1992		1992	1991	1991	1991
Effectif total	15.322	pas de	78.018			31.450	2.023	pas de	6.649	15.000	37.349	9.935
Pour la politique active	13.208	données	49.627	2.187	3.662	20.000	.700	données	2.149	1.6.000		5.765
Pour la politique passive	1.2.114		28.392		-	11.450	1.323		4.500	1.9.000		4.170
Actifs par agent	989		497			796	1.994		426	476	752	426
Chômeurs par agent	182		38			83	173		48	32	75	44
Participant par agent			26			86	41		62	14	15
Actifs par agent de politique active	1.147		782	624	1.228	1.251	5.763		426	1.189		735
Chômeurs par agent de politique
active	.211		60	102	.51	.130	.499		48	.80		75
Participants par agent de politique
active	_		41	49	.119	.135	.119	_	192	.35	_	_
Degré de couverture de l'assurance
choômage en 1990 (%)	24,97	20,57	63,24	67,1	11,1	40,71	5,85	18,48	85,65	40,1	_	82,52
Financement de la politique active
de l'emploi
- recettes fiscales	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x	x
- cotisation générale de sécurité sociale					x						x
- cotisations d'assurance chômage	x	x	x			x	x		depuis 1994
- cotisations à la politique active
de l'emploi						x (seulement APEC)			(depuis 1994)
- cotisations de formation continue	x			x (seulement sarariés)		x (seulement sarariés)			x
Importance du FSE (1991)
Pourcentage de la totalité des crédits
du FSE	16,1	0,1	12,9	10,1	8,9	12,6	7,9	1,0	10,9	2,1	14,9	2,5
ECU par actif	51,1	12,1	16,1	363,1	89,1	24,1	96,1	22,1	17,1	15,1	25,1	28,1
ECU par chômeur	314,1	946,1	237,1	2301,1	2146,1	255,1	1263,1	196,1	164,1	209,1	303,1	304,1
Dépenses en % du PIB en	1993	1991	1993	1991	1993	1992	1992	1992	1993	1992	1993/94	1992
pour l'ensemble de la politique de l'emploi	3,95	1,04	4,19	4,27	1,90	2,99	1,19	1,84	6,77	3,36	1,75	4,00
pour la politique active de l'emploi	0,49	0,28	1,58	1,47	0,89	0,98	0,39	0,93	1,88	1,14	0,52	1,10
dont pour
- gestion	0,11	0,04	0,25	0,14	0,11	0,14	0,07	0,08	0,10	0,15	0,21	0,19
- qualification des chômeurs adultes	0,09	0,02	0,53	0,31	0,04	0,32	0,05	0,02	0,32	0,19	0,12	0,14
- qualification des salariés	0,03	-	0,03	0,17	0,21	0,06	0,14	-	0,11	-	0,02	0,09
- mesures en faveur des jeunes	0,07	0,11	0,07	0,43	0,38	0,24	0,03	0,83	0,37	0,07	0,12	-
pour la politique passive de l'emploi	3,46	0,76	2,6	2,81	1,01	2,01	0,80	0,91	4,89	2,22	1,23	2,9
Taux d'activité	58,6	-62,3 (1992)	68,4	62,7	71,4	68,4	58,9	59,1	84,4	69,9	73,9	63,8
Taux de chômage (1993)	22,4	2,6	5,8	15,8	5,5	11,6	9,8	10,2	10,4	8,3	10,3	9,1

1) Pour l'Irlande et le Danemark, calculée selon la sdystématique de l'OCDE à partir des données nationales.

Sources: OCDE, Employment Outlook and Jobs Study (1994); fichier OCDE; Report to the Commitee on ESF Assistance in 1991; calculs des auteurs.

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