NATIONALE ARBEITSMARKTPOLITIKEN

InforMISEP Maßnahmen

Früherkennung ("Profiling") von Langzeitarbeitslosen und ihre Überweisung in Arbeitsmarktmaßnahmen: Erfahrungen und Lehren aus mehreren Ländern

Randall W. Eberts & Christopher J. O'Leary1

Strukturelle Arbeitslosigkeit belastet weiterhin viele Industrieländer wie auch die USA; diese erleben gegenwärtig einen recht starken Wirtschaftsaufschwung, der durch eine nach historischen Maßstäben niedrige Arbeitslosigkeit gekennzeichnet ist. Diverse politische Organisationen haben empfohlen, Mittel von den herkömmlichen passiven Lohnersatzleistungsmaßnahmen in aktive Arbeitsmarktpolitik (AAMP) wie Berufsbildungs- und Wiederbeschäftigungsmaßnahmen umzuschichten, um die Arbeitslosen so bald wie möglich wieder in den Arbeitsprozeß einzugliedern. In den meisten Ländern ist jedoch ein rascher Wechsel ausgeblieben. Für den langsamen Übergang von passiven zu aktiven Programmen werden gemeinhin drei Gründe genannt: (1) die hohen Kosten der Erbringung von AAMP-Dienstleistungen; (2) die häufig ungewissen Resultate der verschiedenen Programme; (3) die Notwendigkeit, eine Vielzahl unterschiedlicher Programme zu integrieren und zu koordinieren, um ein effizientes und effektives Dienstleistungspaket bereitzustellen.

Zur Bewältigung dieser Probleme haben mehrere Länder die Möglichkeiten einer Nutzung statistischer Methoden erkundet, um Personen zu identifizieren, für die das Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit besteht und die somit von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in einem frühen Stadium ihrer Arbeitslosigkeit profitieren könnten. Einige Länder, insbesondere Australien, Kanada und die USA, haben Varianten dieses Konzeptes in bestehende Programme übernommen. Das Konzept, in den USA als "Profiling" (Profilbestimmung) bekannt, soll die Kosten der Beurteilung und Überweisung senken und ein Instrument zur wirksameren Integration in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen an die Hand geben. Der vorliegende Beitrag beschreibt das Profiling- und Überweisungskonzept, prüft den Umfang, in dem diese Programme in das Arbeitslosenversicherungs- und das Arbeitsvermittlungsprogramm integriert wurden, und beurteilt ihre fördernde Wirkung bei der Arbeitsuche, der Steigerung der Zahl der wieder eingegliederten Arbeitslosen in Beschäftigung, der Verbesserung der Lebensqualität der Arbeitnehmer und der Senkung der für Arbeitslosengeld aufgewendeten Mittel.

11.1.1.1. Konzept und Ziel

Die Arbeitsämter der US-amerikanischen Bundesstaaten haben einen innovativen Ansatz aufgegriffen, der Arbeitslosen Dienstleistungen anbietet, die zu ihrer Wiederbeschäftigung führen sollen. Mit diesen Arbeitnehmer-Profiling- und Wiederbeschäftigungsdienstleistungen ("Worker Profiling and Reemployment Services" - WPRS) ergreifen die Bundesstaaten vorbeugende Maßnahmen, um den Empfängern von Arbeitslosengeld zu helfen, die Zeit ihrer Arbeitslosigkeit zu verkürzen. Ein staatliches WPRS-System ermittelt - in erster Linie mit Hilfe statistischer Methoden - jene Empfänger von Arbeitslosengeld, für die eine Ausschöpfung ihres Leistungsanspruches am wahrscheinlichsten ist, und überweist sie an die Einrichtungen, die die erforderlichen Wiederbeschäftigungsdienstleistungen erbringen.

Das Profiling erfolgt in zwei Stufen: Zunächst werden Empfänger von Arbeitslosengeld, die mit einer Wiedereinstellung an ihrem früheren Arbeitsplatz rechnen oder als Angehörige einer gewerkschaftseigenen Arbeitsbörse auf ihren nächsten Auftrag warten, aus dem Verfahren ausgesondert.2 Danach werden die verbleibenden Leistungsbezieher nach der Höhe der durch ein statistisches Modell bestimmten Wahrscheinlichkeit eingestuft, daß sie ihren regulären Anspruch auf Arbeitslosengeld ausschöpfen. Die Leistungsempfänger werden dann in dieser Reihenfolge an die entsprechenden Wiederbeschäftigungseinrichtungen überwiesen, solange die Leistungskapazität der jeweiligen lokalen Arbeitsämter nicht erschöpft ist.3

Zur Profilbestimmung von Arbeitslosen haben die meisten Bundesstaaten ein statistisches Verfahren entwickelt, das jedem Leistungsempfänger, der für das Profiling in Frage kommt, eine Wahrscheinlichkeit der Anspruchsausschöpfung zuordnet. Einige Bundesstaaten, die nicht über genügend Daten oder Sachverstand zur Beurteilung eines Wahrscheinlichkeitsmodells verfügen, haben mit einem einfachen Screening-Instrument begonnen, das auf nur einem oder zwei Merkmalen beruht. Die meisten dieser Bundesstaaten beabsichtigen, nach Behebung der Mängel zu einem Wahrscheinlichkeitsmodell überzugehen. Die Wahrscheinlichkeit der Anspruchsausschöpfung wird aus persönlichen Merkmalen und wirtschaftlichen Faktoren und ihrem Einfluß darauf abgeleitet, ob ein Leistungsempfänger seinen Anspruch ausschöpft. Zu diesen persönlichen Merkmalen zählen typischerweise Bildungsstand, Branche und Tätigkeitskategorie des letzten Arbeitsplatzes sowie die Dauer der letzten Beschäftigung. Bürgerrechtsgesetze verbieten es, Alter, Rasse und Geschlecht des Leistungsempfängers als Modellvariablen zu benutzen. Ferner werden die lokalen Arbeitsmarktbedingungen berücksichtigt, um die Wahrscheinlichkeit der Wiederbeschäftigung in den verschiedenen lokalen Arbeitsmärkten innerhalb eines Bundesstaates widerzuspiegeln. Im wesentlichen ist die Wahrscheinlichkeit, die jedem in das Profiling-Verfahren aufgenommenen Leistungsempfänger zugeordnet wird, ein gewichteter Mittelwert der Wirkung jedes dieser Merkmale auf die Aussichten, daß ein Leistungsempfänger seinen Anspruch ausschöpft.

Mit der WPRS-Initiative sollen Bezieher von Arbeitslosengeld dazu veranlaßt werden, sich um rasche Wiedereingliederung in den Arbeitsprozeß zu bemühen; sie werden dazu angehalten, so bald wie möglich nach Verlust ihres Arbeitsplatzes die ihnen angebotenen, ihren individuellen Bedürfnissen angepaßten Wiederbeschäftigungsdienstleistungen in Anspruch zu nehmen. Für die Arbeitsämter markiert dieses neue Programm einen bedeutenden Wandel hinsichtlich der Art der Zuweisung von Ressourcen und der Erbringung von Dienstleistungen. Infolgedessen zeichnet sich ein neues Wiederbeschäftigungssystem ab, in dem Dienstleistungen gezielt eingesetzt werden, um die Kosteneffizienz zu erhöhen und die Schranken zwischen Arbeitslosenversicherung, Arbeitsamt und staatlichen Berufsbildungseinrichtungen zu überwinden, so daß den Arbeitsuchenden ein besser koordiniertes Dienstleistungspaket angeboten werden kann.

11.1.1.2. Vorgeschichte

Das US-amerikanische WPRS-Programm reicht historisch bis zum Ende der siebziger und den Anfang der achtziger Jahre zurück, als es zu einer starken Zunahme von Entlassungen kam. Das Arbeitslosenversicherungssystem wurde seit seiner Einführung im Jahre 1935 unter der Annahme betrieben, daß die Arbeitslosen jene Qualifikationen und Fertigkeiten zur Arbeitsplatzsuche besäßen, die erforderlich sind, um freie Stellen auf ihren lokalen Arbeitsmärkten zu besetzen, und daß lediglich Zeit und Ausdauer erforderlich wären, um eine passende Beschäftigung zu finden. Die meisten Bundesstaaten gewähren entlassenen Arbeitnehmern, die die Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, Arbeitslosengeld für die Dauer von 26 Wochen; bis in die späten siebziger Jahre hinein reichte diese Zeitspanne für die meisten Arbeitslosen, um wieder Beschäftigung zu finden. Doch der massive Personalabbau in der Gebrauchsgüterindustrie, der durch globale Strukturänderungen ausgelöst und durch die tiefen Rezessionen zu Beginn der achtziger Jahre verschärft wurde, kostete mehr als 2~Millionen qualifizierten und erfahrenen Arbeitnehmern ihren Arbeitsplatz, und zwar nicht nur vorübergehend. Diese Betroffenen benötigen mehr als nur Lohnersatzleistungen, um einen neuen Arbeitsplatz zu finden.

Selbst während des derzeitigen wirtschaftlichen Aufschwunges in den USA ist dieses Problem für freigesetzte Arbeitskräfte weiter vorhanden. Während der Expansion der letzten Jahre ist sowohl der Anteil der Erwerbspersonen, die seit mindestens 27 Wochen arbeitslos sind, als auch der Anteil der Empfänger von Arbeitslosengeld, deren Leistungsanspruch ausgeschöpft ist, relativ hoch geblieben. Da die meisten Bundesstaaten reguläres Arbeitslosengeld nur 26 Wochen lang gewähren, dürften diese beiden Maßzahlen für die Freisetzung von Arbeitskräften stark korrelieren. Abbildung 1 zeigt, daß der Anteil der seit mindestens 27 Wochen Arbeitslosen seit 1990 anhaltend hoch ist; sein Maximum von 20~% erreichte er während und kurz nach der Rezession von 1990-1992. 1996, d.~h. im vierten Jahr des Aufschwungs, waren immer noch mehr als 17~% der Arbeitslosen 27 Wochen oder länger ohne Beschäftigung. Dieser Anteil ist damit höher als zu irgendeinem Zeitpunkt während der letzten 25 Jahre, abgesehen von der Doppelkrise in den frühen achtziger Jahren. Doch selbst damals ging mit dem einsetzenden Aufschwung dieser Anteil rasch zurück, wohingegen während der gegenwärtigen Konjunkturbelebung die Langzeitarbeitslosigkeit ungebrochen hoch bleibt. Der Anteil der Arbeitslosengeldempfänger, die ihren Leistungsanspruch ausschöpfen, folgt einem ähnlichen Muster. Eine in den 15 vorangegangenen Jahren nie erlangte Höhe erreichte er während der Rezession von 1991/92 mit einer Quote, die selbst über derjenigen lag, die in den noch tieferen Rezessionen Anfang der achtziger Jahre zu verzeichnen war. Ebenso wie die Arbeitslosenquote ist auch der Anteil der Personen, deren Leistungsanspruch ausgelaufen ist, im derzeitigen Wirtschaftsaufschwung höher geblieben als bei früheren.

Untersuchungen aus den achtziger Jahren zeigen mehrere gemeinsame Merkmale freigesetzter Arbeitskräfte, die zur Identifizierung derjenigen dienen könnten, die bei der Arbeitsuche die größten Schwierigkeiten haben dürften. Zum Beispiel war bei Arbeitnehmern mit langer Beschäftigungsdauer (von mehr als drei Jahren) und bei in der Warenproduktion Beschäftigten die Wahrscheinlichkeit langanhaltender Arbeitslosigkeit und erheblicher Einkommenseinbußen größer als bei denen, die bei ihrem letzten Arbeitgeber nur für kürzere Zeit beschäftigt oder in Branchen außerhalb der Warenproduktion, insbesondere außerhalb der Produktion kurzlebiger Konsumgüter, tätig waren. Überdies erbrachten in New Jersey, Nevada, Minnesota und Washington durchgeführte Demonstrationsprojekte überzeugende Belege, die das Profiling- und Überweisungskonzept stützen. Die Versuche in New Jersey und Minnesota bestätigten die Wirksamkeit der Anwendung statistischer Methoden und der Nutzung von Verwaltungsdaten zur Früherkennung von Arbeitslosen, bei denen mit langen Perioden der Arbeitslosigkeit zu rechnen ist. Die Ergebnisse aus allen vier Bundesstaaten zeigten, daß eine intensivere Hilfe bei der Arbeitsuche die Dauer der versicherten Arbeitslosigkeit verkürzt und die Aufwendungen für Arbeitslosengeld senkt. Die Wirkungen waren so erheblich, daß die Programmkosten merklich zurückgingen: Die Verkürzung der Leistungsbezugsdauer variierte von vier Wochen in Minnesota bis zu einer halben Woche in Washington; das Nutzen-Kosten-Verhältnis schwankte zwischen 4,8 in Minnesota bis 1,8 in New Jersey. Zugleich waren die Einkommen der Arbeitnehmer höher, da die Arbeitsuchehilfe ihre Wiederbeschäftigung beschleunigte und somit die Anzahl geleisteter Arbeitsstunden erhöhte (siehe Corson et al. 1989).

11.1.1.3. Abbildung 1: Anteil (%) der seit mindestens 27 Wochen Arbeitslosen und Ausschöpfungsquote von Arbeitslosengeld

11.1.1.4. Gesetzgebung und Durchführung

Ermutigt durch mögliche Einsparungen bei der Arbeitslosenversicherung aufgrund der Früherkennung von Langzeitarbeitslosen und deren Überweisung an Wiederbeschäftigungseinrichtungen, verabschiedete der Kongreß im November 1993 ein Gesetz, das die Bundesstaaten zur Durchführung von WPRS-Programmen verpflichtete. Das Gesetz gewann bei Demokraten und Konservativen breite Unterstützung, was teilweise auf die umfassenden und überzeugenden Befunde der vorangegangenen Untersuchungen und auf die Schätzungen des Haushaltsamtes des Kongresses zurückzuführen ist, nach denen das WPRS-Programm der Bundesregierung innerhalb von fünf Jahren 764 Mio. US-Dollar einsparen werde. Das Public Law 103-152 änderte das Sozialversicherungsgesetz dahin gehend, daß fortan das Amt, das im jeweiligen Bundesstaat für die Gewährung von staatlichem Arbeitslosengeld zuständig ist, ein System zum Profiling aller Neubezieher von regulären Leistungen einrichten und anwenden muß.

Das Gesetz definiert das Profiling- und Überweisungssystem als eines,

1. das feststellt, welche Anspruchsberechtigten voraussichtlich die reguläre Lohnersatzleistung ausschöpfen werden und Arbeitsuchehilfe benötigen, um den Übergang in eine neue Beschäftigung erfolgreich zu bewältigen;

2. das solche Leistungsempfänger an Wiederbeschäftigungseinrichtungen überweist, etwa an die im Rahmen einzel- oder bundesstaatlicher Gesetze eingerichtete Arbeitsuchehilfe;

3. das weitere Informationen zu den den Arbeitslosengeldempfängern gewährten Dienstleistungen und deren Beschäftigungserfolg sammelt.

Das Gesetz schuf keine neuen Dienstleistungen für freigesetzte Arbeitnehmer; die Bundesstaaten mußten nur solche Dienstleistungen erbringen, die bereits angeboten wurden. Arbeitslose, die an die genannten Dienstleistungseinrichtungen überwiesen wurden, mußten an dem Programm teilnehmen oder sie verloren ihren Leistungsanspruch.

Zwar ist das WPRS-System durch Bundesgesetz vorgeschrieben, doch steht es jedem Bundesstaat frei, das Programm auf eigene Weise durchzuführen. Die US-amerikanische Bundesregierung gewährte den einzelnen Bundesstaaten einen einmaligen Zuschuß zum Aufbau von Kapazitäten und zum Erwerb von Sachverstand und bot zuständigen Behörden begrenzte technische Hilfe an. Danach mußten die Bundesstaaten das Programm aus den laufenden Mitteln für Beschäftigung und Berufsbildungsmaßnahmen finanzieren. Somit hängt die Fähigkeit der einzelnen Bundesstaaten zur Leistung von Diensten zugunsten von Arbeitslosengeldempfängern von der Kapazität der bestehenden arbeitsmarktpolitischen Einrichtungen ab. Bei manchen Bundesstaaten überstiegen die Anforderungen an die Erstellung und Erprobung eines statistischen Profiling-Modells das technische Wissen des Behördenpersonals, weshalb sie hierfür die Hilfe von Universitäten und anderen Forschungseinrichtungen in Anspruch nahmen. Zur erfolgreichen Durchführung des Programmes bedarf es daher der Zusammenarbeit und Koordination einer Vielzahl von Bundes- und einzelstaatlichen Behörden, wie etwa der Arbeitslosenversicherung, der Arbeitsvermittlung, der Berufsbildungsprogramme im Rahmen der Hilfe zur Anpassung freigesetzter Arbeitnehmer an die Wirtschaftsbedingungen (Economic Dislocated Worker Adjustment Assistance - EDWAA) und von Forschungsgruppen.

Die Bundesstaaten führten das Programm im wesentlichen in drei Wellen durch. Fünf Prototyp-Bundesstaaten nahmen im Oktober 1994 den Betrieb auf; die Staaten der ersten Welle begannen 1995. 1996 hatten auch die übrigen Bundesstaaten mit der Durchführung begonnen. Die schrittweise Einführung des Programmes erlaubte den Bundesstaaten der ersten und zweiten Welle, aus den Erfahrungen der Prototyp-Staaten zu lernen. Aufgrund dieses Vorgehens und der vom US-amerikanischen Ministerium für Arbeit (USDOL) gewährten technischen Hilfe sind die Verfahren für das Profiling und die Überweisung von Arbeitslosengeldempfängern in allen Bundesstaaten sehr ähnlich. Unterschiede bestehen hinsichtlich der Spezifizierung der Modelle, da die einzelnen Bundesstaaten die statistischen Ansätze auf ihre eigenen Bedürfnisse, Daten und technischen Kapazitäten sowie auf die Merkmale des lokalen Arbeitsmarktes abgestimmt haben. Auch hatte das Ausmaß, in dem die Arbeitslosenversicherungs- und Arbeitsvermittlungsämter ihre Dienste koordinierten, Auswirkung auf die Durchführung des Programmes.

11.1.1.5. Profiling im Staat Michigan

Für ein genaueres Verständnis des Profiling- und Überweisungsprozesses ist es nützlich, die WPRS-Durchführung in einem repräsentativen Bundesstaat näher zu betrachten. Michigan begann als einer der Staaten der ersten Welle mit dem Profiling von Arbeitslosengeldempfängern im November 1994, also etwa ein Jahr nach Verabschiedung des Bundesgesetzes. Zum Startzeitpunkt war das WPRS-Programm in Michigan ein Gemeinschaftsprojekt der Michigan Kommission für Beschäftigungssicherheit (Michigan Employment Security Commission - MESC), der Michigan Jobs Commission und der lokalen Einrichtungen, die Dienste im Rahmen des Gesetzes über Berufsbildungspartnerschaften (Job Training Partnership Act - JTPA) leisten.

Gemeinsam mit 44 anderen Bundesstaaten entschied sich Michigan für eine statistische Methode der Zuordnung von Wahrscheinlichkeiten zu Individuen.4 Das Profiling-Modell wurde anhand einer Stichprobe von 13.000 Arbeitslosengeldempfängern des Bundesstaates Michigan geschätzt, die vor Beginn des Profiling-Programmes Leistungen in Anspruch genommen hatten. Das Modell verknüpfte die Leistungsausschöpfung mit verschiedenen Arbeitnehmermerkmalen und Arbeitsmarktfaktoren.5 Die Ergebnisse des Modellversuches ähneln denen, die andere Forscher und frühere Demonstrationsprojekte in anderen Bundesstaaten erbracht hatten.6 Die Wahrscheinlichkeit, daß Arbeitslosengeldempfänger ihren Leistungsanspruch ausschöpfen, ist größer, wenn sie einen höheren Bildungsstand und längere Arbeitserfahrung besitzen, weniger komplexe Aufgaben bewältigen mußten und einen Arbeitsplatz außerhalb des warenproduzierenden Sektors hatten, also etwa Büro- oder Verkaufstätigkeiten nachgingen oder im Einzel- oder Großhandel bzw. im Finanz- und Versicherungssektor tätig waren. Auch schwankt die Stichprobenwahrscheinlichkeit der Ausschöpfung des Leistungsanspruches erheblich zwischen verschiedenen lokalen Arbeitsmärkten.

Der Nutzen des Wahrscheinlichkeitsmodells hängt von seiner Fähigkeit ab, zwischen den einzelnen Leistungsempfängern entsprechend ihrer Wahrscheinlichkeit zu unterscheiden, daß sie den Leistungsanspruch ausschöpfen. Daher ist die Spannbreite der prognostizierten Wahrscheinlichkeiten von Bedeutung. Für das Beispiel Michigan liegen die geschätzten Wahrscheinlichkeiten der Ausschöpfung des Leistungsanspruches zwischen 79~% (höchster Wert) und 8~% (niedrigster Wert). Abbildung 2 zeigt die aus dem Michigan-Modell abgeleiteten Schätzwerte für die Wahrscheinlichkeit der Ausschöpfung sowie die tatsächlichen Ausschöpfungsquoten für 5.000 Leistungsempfänger in Michigan mit den höchsten Wahrscheinlichkeiten. Die Leistungsempfänger sind in einer Skala von höchster bis geringster Wahrscheinlichkeit angeordnet und zu Gruppen von je 100 zusammengefaßt, so daß für jede Gruppe die tatsächliche Ausschöpfungsquote berechnet werden kann.

Man kann sich diese Verteilung so vorstellen, als beschreibe sie an der Tür des Arbeitsamtes Schlange stehende Personen. Die mit den höchsten zugeordneten Wahrscheinlichkeiten sind diejenigen, die als erste an die Dienstleistungseinrichtungen überwiesen werden. Da 28~% der 13.000 Leistungsempfänger der Stichprobe tatsächlich ihren Leistungsanspruch ausschöpften, beträgt die Wahrscheinlichkeit 28~%, daß eine zufällig aus der Stichprobe herausgegriffene Person ihren Leistungsanspruch ausschöpft. Wenn innerhalb der Verteilung der Leistungsempfänger die 10~% mit der höchsten Ausschöpfungswahrscheinlichkeit an Dienstleistungsstellen überwiesen werden und der Leistungsempfänger bei dem 10~%-Dezil eine Ausschöpfungswahrscheinlichkeit von 54~% aufweist, dann verbessert das Modell die Effizienz gezielter Wiederbeschäftigungsdienstleistungen gegenüber der bloß zufälligen Auswahl auf fast das Doppelte.

Eine Methode zur Beurteilung der Genauigkeit des Modells besteht darin, für Gruppen von Arbeitslosengeldempfängern die zugeordneten prognostizierten Wahrscheinlichkeiten mit dem tatsächlichen Prozentsatz der ihren Leistungsanspruch ausschöpfenden Personen zu vergleichen. Wie in Abbildung 2 dargestellt, stimmen die zugeordneten Wahrscheinlichkeiten längs der gesamten Verteilung gut mit den tatsächlich beobachteten Anteilen überein.

In der Praxis werden in Michigan alle Personen, die innerhalb derselben Woche erstmals Arbeitslosengeld empfangen, in derselben Gruppe zusammengefaßt.7 Die Wahrscheinlichkeit der Ausschöpfung des Anspruches auf Arbeitslosengeld wird für jeden Leistungsempfänger in dieser Gruppe prognostiziert, indem das Modell benutzt wird, das anhand einer Stichprobe von Leistungsempfängern des gesamten Bundesstaates geschätzt wurde. Einmal wöchentlich erhält jedes lokale Arbeitsamt eine Liste derjenigen seiner Arbeitslosengeldempfänger, für die das Profiling durchgeführt wurde. Für jeden dem Profiling unterzogenen Leistungsempfänger sind Name, Sozialversicherungsnummer und die geschätzte Wahrscheinlichkeit der Ausschöpfung des Anspruches auf Arbeitslosengeld aufgeführt. Diejenigen, für die die Wahrscheinlichkeit der Ausschöpfung am höchsten ist, werden an die Spitze der auf Wiederbeschäftigungsdienstleistungen wartenden Schlange gestellt.

Die Anzahl der Arbeitslosengeldempfänger, die in einem bestimmten lokalen Arbeitsamt tatsächlich an die Einrichtungen für Wiederbeschäftigungsdienstleistungen überwiesen werden, hängt von der Höhe der Mittel ab, die dem betreffenden Amt für die WPRS-Durchführung zur Verfügung stehen. Da die Finanzierung der lokalen Arbeitsämter weitgehend von den Arbeitsmarktbedingungen abhängt, sind Ämter mit dem größten Bedarf in der Lage, einen größeren Anteil ihrer Arbeitslosengeldempfänger zu bedienen. Arbeitslosengeldempfänger, für die ein lokales Arbeitsamt mit angespanntem Arbeitsmarkt oder mit nur in geringem Maße von Entlassung betroffenen Industrien zuständig ist, haben typischerweise innerhalb des betreffenden Staates Rangnummern, die weit hinter denjenigen liegen, die Arbeitslosengeld von lokalen Ämtern mit hohen Arbeitslosenquoten beziehen. In Gebieten mit angespanntem Arbeitsmarkt gelegene Arbeitsämter bedienen einen kleineren Anteil von Leistungsempfängern im Rahmen des WPRS-Systems als Ämter in Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit.

11.1.1.6. Abbildung 2: Tatsächliche und prognostizierte Wahrscheinlichkeiten der Ausschöpfung des Anspruches auf Arbeitslosengeld: Modell des Staates Mic

11.1.1.7. Wiederbeschäftigungsdienstleistungen im Bundesstaat Michigan

Nachdem die Michigan Kommission für Beschäftigungssicherheit (MESC) die Arbeitslosengeldempfänger erfaßt und in eine Rangfolge eingestuft hat, werden diejenigen, für die die Wahrscheinlichkeit der Ausschöpfung des Leistungsanspruches am größten ist, schriftlich benachrichtigt, daß sie für Wiederbeschäftigungsdienstleistungen ausgewählt wurden und an einer demnächst stattfindenden Orientierungssitzung teilnehmen müssen. Für die Benachrichtigten ist die Teilnahme obligatorisch; Geldleistungen werden so lange zurückgehalten, bis die betreffende Person an dem Programm teilnimmt. Im Zeitraum des ersten Dreivierteljahres nach Programmbeginn führte Michigan das Profiling von mehr als 240.000 Arbeitslosengeldempfängern durch, von denen etwa 32.000 (oder 13~%) an Wiederbeschäftigungseinrichtungen überwiesen wurden (Tabelle 1). Mehr als ein Drittel der Überwiesenen schloß die Maßnahmen ab. Die anderen erschienen nie oder verließen die Maßnahmen, weil sie einen Arbeitsplatz gefunden hatten, nicht mehr nach Beschäftigung suchten oder einfach ausstiegen.

In Michigan haben die Teilnehmer am WPRS-Programm Zugang zu einer Vielzahl von Dienstleistungen, die ihnen helfen, wieder in Beschäftigung zu gelangen. Wie in Tabelle 1 dargestellt, umfassen die Dienstleistungen kurzfristige Hilfen bei der Arbeitsuche, jedoch im allgemeinen keine länger andauernden Berufsbildungsmaßnahmen. Die Dienstleistungen unterscheiden sich von Amt zu Amt, umfassen aber häufig eine Schulung in Techniken zur Arbeitsuche und bei Vorstellungsgesprächen, Beurteilung der beruflichen Fähigkeiten, Anleitung zur Abfassung des Lebenslaufes, Hinweise zur Hebung des persönlichen Erscheinungsbildes, Vermittlung von Teamwork-Fähigkeiten und Konfliktlösungsmethoden sowie einen Überblick über die bei den Arbeitsämtern verfügbaren Ressourcen. Nach der Orientierung, an der die meisten der Überwiesenen teilnehmen, entwickeln Dienstleister in Zusammenarbeit mit den Teilnehmern individualisierte Dienstleistungspläne, die Wiederbeschäftigungsdienstleistungen beschreiben, die den Bedürfnissen der betreffenden Erwerbsperson am besten entsprechen. Wie in Tabelle 1 dargestellt, umfassen diese Dienstleistungspläne in erster Linie einen Arbeitsuche-Workshop oder eine Unterstützungsgruppe für Arbeitsuchende in Form eines Job Clubs, Beurteilung und Beratung. Nur ein geringer Prozentsatz erhält Arbeitsvermittlungsdienstleistungen oder wird zu Vorstellungsgesprächen entsandt. Die den WPRS-Teilnehmern angebotenen Dienstleistungen ähneln denen, die jedem Benutzer des Arbeitsamtes offenstehen. Die einzige Ausnahme bildet die Orientierung, die den im Rahmen des WPRS-Programms Überwiesenen vorbehalten ist. Manche Dienstleistungen werden von WPRS-Teilnehmern häufiger genutzt als von anderen Klienten des Arbeitsamtes. Hierzu gehören Arbeitsplatzberatung, individuelle Dienstleistungspläne, Workshops zur Erforschung von Karrieremustern sowie Beratung zu Problemen der Belastung in Gruppen.

Die Dienstleistungen sind auf durchschnittlich drei Wochen begrenzt. Ihre Dauer hängt davon ab, wieviel Zeit die Teilnehmer benötigen, um die in ihren individualisierten Dienstleistungsplänen aufgeführten Dienste voll in Anspruch zu nehmen. Ein erheblicher Teil der Zeit wird darauf verwendet, die vom Arbeitsamt bereitgestellten Ressourcen zu nutzen, wie etwa einen Computer zum Verfassen des Lebenslaufes, Hilfsmaterial für die Arbeitsuche, Informationen zu Karrieremustern und Stellenangeboten. Sobald die im Plan aufgeführten Dienstleistungen voll in Anspruch genommen wurden, ist keine weitere Teilnahme erforderlich, selbst wenn die Erwerbsperson immer noch arbeitslos ist. Arbeitslose können weitere Dienstleistungen beantragen wie etwa berufliche Fortbildung oder Umschulung. Diese werden jedoch von anderen Organisationen erbracht; die WPRS-Teilnehmer müssen den Anforderungen der entsprechenden Programme genügen und gegebenenfalls auf einen freien Platz warten.

11.1.1.8. Tabelle 1: Ergebnisse des WPRS-Programmes im Bundesstaat Michigan (Januar bis September 1995)

Nach Profiling an Dienstleistungseinrichtungen überwiesene Leistungsempfänger
und in Anspruch genommene Dienstleistungen
Gesamtzahl dem Profiling unterzogener Personen	240.293
Davon an Dienstleistungseinrichtungen überwiesen	32.343	13,5 %
Davon Dienstleistungen in Anspruch genommen	11.855	36,7 %
Orientierung	10.006	84,4 %
Arbeitsuche-Workshops und Job Clubs	8.337	70,3 %
Beurteilung	5.567	47,0 %
Beratung	4.303	36,3 %
Arbeitsvermittlungsdienste/Entsendungen zu
Vorstellungsgesprächen	912	7,7 %

Quelle: Michigan Employment Security Commission (MESC), ETA 9048.

11.1.1.9. Evaluation von WPRS-Programmen

Das US-amerikanische Ministerium für Arbeit (USDOL) hat ein unabhängiges Forschungsinstitut mit der Evaluation des WPRS-Programmes von sechs Bundesstaaten beauftragt.8 Einige andere Staaten, darunter auch Michigan, haben andere Organisationen mit der Evaluation ihres eigenen WPRS-Programmes beauftragt. Die USDOL-Evaluation ist noch nicht abgeschlossen, doch zeigt ein Zwischenbericht, daß die Bundesstaaten ihre Profiling-Modelle erfolgreich implementiert haben und daß es mit Hilfe der Modelle gelang, diejenigen zu identifizieren, für die die Wahrscheinlichkeit einer Ausschöpfung des Anspruches auf Arbeitslosengeld am größten ist. Der Zwischenbericht stellt auch fest, daß WPRS-Teilnehmer erheblich mehr Wiederbeschäftigungsdienstleistungen, insbesondere Orientierung und Beurteilung, erhielten als eine aus Nichtteilnehmern bestehende Kontrollgruppe. Überdies unterzogen sich die WPRS-Teilnehmer diesen Dienstleistungen zu einem früheren Zeitpunkt ihrer Arbeitslosigkeit als Nichtteilnehmer, was für den Erfolg bedeutsam ist.

Eine Befragung von Teilnehmern ergab, daß die meisten mit den WPRS-Dienstleistungen zufrieden waren. Insgesamt gaben etwa 41~% der 2.100 Befragten an, sie seien mit den Dienstleistungen sehr oder äußerst zufrieden, und 42~% antworteten, sie seien ziemlich zufrieden. 17~% waren unzufrieden. Diejenigen, die ihre Zufriedenheit mit dem Programm bekundeten, waren der Meinung, daß die Dienstleistungen und angebotenen Arbeitsplätze für sie geeignet seien.

Die Studie untersuchte auch die Durchführung der Dienstleistungen in den lokalen Arbeitsämtern. Aufgrund von Amtsbesuchen kam der Bericht zu dem Schluß, daß die Einrichtungen keine voll integrierten Partnerschaften gebildet hatten, in denen sie ihre WPRS-Systeme im Sinne der Zusammenarbeit verwalteten und betrieben. Vielmehr erfolgte die Programmdurchführung in vielen Einrichtungen in gut funktionierender, parallel laufender Weise. Die meisten der befragten Klienten gaben jedoch an, daß die Dienstleistungen gut koordiniert seien.

Auch für Michigan ist die Evaluation noch nicht abgeschlossen, doch stützt die Prozeßanalyse den Befund der landesweiten Evaluation, daß das WPRS-Programm vom Personal der Arbeitsämter und den Klienten gut angenommen wird. Sie stellt fest, daß das Programm konsequent umgesetzt wird und daß das Personal eine Vielfalt praktischer und relevanter Dienstleistungen erbringt, die geeignet sind, den freigesetzten Arbeitnehmern dabei zu helfen, schnell einen neuen Arbeitsplatz zu finden. Die Wirkungsanalysen für die USA und den Bundesstaat Michigan dürften in Kürze vorliegen.

11.1.1.10. Profiling in anderen Ländern

Dem WPRS ähnliche Programme werden in anderen Ländern erwogen; bisher haben aber nur Australien und Kanada Programme implementiert, die eine Methode zur Früherkennung von Personen benutzen, die höchstwahrscheinlich von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht sind. Mindestens zwei Faktoren könnten erklären, warum in anderen Ländern das Profiling kaum zur Anwendung gelangt. Erstens ist Profiling vor allem für jene Länder von Bedeutung, die Arbeitsuchenden Umschulungs- und Fortbildungsmaßnahmen sowie Arbeitsuchehilfe im Frühstadium der Arbeitslosigkeit selektiv anbieten. Für Länder wie Frankreich, Deutschland und Schweden, die allen Arbeitslosen von der Arbeitslosenmeldung an Dienstleistungen anbieten, dürfte Profiling als Managementinstrument zur Erstellung einer Rangfolge der Dienstleistungsempfänger kaum von Vorteil sein. Doch könnten auch diese Länder zu der Auffassung gelangen, daß Profiling nützlich ist für die Beurteilung der Bedürfnisse der Klienten sowie für die Empfehlung der effektivsten und kosteneffizientesten Maßnahmen-Kombination für den jeweiligen Arbeitsuchenden. Zweitens haben einige Länder festgestellt, daß die prognostische Genauigkeit ihrer statistischen Profiling-Modelle niedriger als gewünscht war. Zum Beispiel wurde aufgrund der Ergebnisse eines Pilotprojektes in sieben Arbeitsämtern im Vereinigten Königreich gefolgert, daß das statistische Modell für den Einsatz in einem laufenden Programm nicht genau genug war; es wurde befürchtet, daß manche Klienten, die eigentlich an Wiederbeschäftigungseinrichtungen überwiesen werden müßten, vom Modell übergangen würden. Um diese Unzulänglichkeiten der formalen Profiling-Techniken zu kompensieren, erlauben Australien und Kanada ihren Sozialarbeitern, sich bei der Überweisung ihrer Klienten über das formale Modell hinwegzusetzen. Andere Länder hingegen, zum Beispiel die Niederlande, verlassen sich ausschließlich auf das Urteil und die Erfahrung der Sozialarbeiter der staatlichen Arbeitsverwaltung, um diejenigen zu identifizieren, die mit größter Wahrscheinlichkeit von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht sind.9

11.1.1.11. Australien

Australien führte 1994 als Teil der Initiative "Arbeitende Nation" eine Frühinterventionsstrategie für Arbeitslosengeldempfänger ein. Das ursprüngliche Programm hat seit seiner Einführung größere Veränderungen erfahren.10 Hinsichtlich freigesetzter Arbeitnehmer besteht die Politik der Regierung darin, intensive Arbeitsmarkthilfe auf Langzeitarbeitslose und auf Personen zu konzentrieren, für die das Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit am größten ist. Das neue Programm begründet ein konkurrenzfähiges System für die Leistung von Arbeitsmarkthilfe für Arbeitsuchende durch Vermittlungsagenturen. Diese Firmen werden nach einem Bonussystem vergütet, das positive Ergebnisse belohnt. Im Rahmen dieser neuen Vereinbarung melden Arbeitsuchende ihren Wunsch nach Hilfe sowie nach Beantragung von Sozialhilfe in Selbsthilfeeinrichtungen an. Sie werden um Angaben zur Feststellung ihres Anspruches auf Sozialhilfe und der Art von Wiedereingliederungshilfe gebeten, die ihren Bedürfnissen am weitesten entgegenkommt. Das Ausmaß der gewährten Hilfe hängt vom Maß der Arbeitsmarktbenachteiligung des Arbeitsuchenden und den verfügbaren Ressourcen ab.

Zur Identifizierung der Arbeitsuchenden, die der Hilfe am meisten bedürfen, wird ein statistisches Screening- und Beurteilungsverfahren benutzt. Das Klassifizierungsinstrument beruht auf Faktoren, von denen erwiesen ist, daß sie eine signifikante Auswirkung auf die Wahrscheinlichkeit haben, mit der die betreffende Erwerbsperson zum Langzeitarbeitslosen wird. Zu diesen Faktoren gehören Alter, Bildungsstand, ethnische Zugehörigkeit, Geburt in einem nicht-englischsprachigen Land, Behinderung, Beherrschung der englischen Sprache und geographischer Ort. Die Bedingungen des lokalen Arbeitsmarktes können erfaßt werden, indem der Wohnort der Erwerbsperson angegeben wird. Im Unterschied zum amerikanischen Modell werden jedoch Arbeitsplatzwechsel innerhalb besonderer Branchen oder Arbeitsplätze, auf denen der Leistungsempfänger zuvor beschäftigt war, oder die Arbeitslosenquoten einzelner Standorte nicht einbezogen.

Da durch den Screening-Prozeß festgestellt wird, wer Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Dienstleistungen hat, wird der statistische Ansatz dadurch erweitert, daß das Amtspersonal die Fähigkeit eines Arbeitsuchenden beurteilt, von intensiver Beschäftigungshilfe zu profitieren, um die Gefahr eines ungerechten Ausschlusses von Arbeitsuchenden zu minimieren. Zur Bestimmung jener Personen, die von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht sind, betrachtet das Amtspersonal die folgenden Faktoren: schlechte Motivation, geringes Selbstvertrauen, mangelhafte Rechen- und Schreib-/Lesefähigkeiten und erhebliche Dauer der Arbeitslosigkeit. Während der ersten zwölf Monate der Arbeitslosigkeit kann sich das Personal mit seiner Beurteilung jederzeit über das statistische Modell hinwegsetzen. 1995 ermittelte das statistische Modell etwa 5~% der Antragsteller von Arbeitslosengeld als von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht; durch persönliche Beurteilung wurden weitere 10~% dieser Gruppe zugeordnet. Die Leistungsempfänger werden danach aufgefordert, einen Sozialarbeiter aufzusuchen, der den Schwierigkeitsgrad feststellt, den betreffenden Leistungsempfänger einem der Dienste zuzuordnen. Sobald er in eine der Maßnahmen überwiesen ist, muß der Leistungsempfänger an ihnen teilnehmen, um seinen Anspruch auf Arbeitslosengeld nicht zu verlieren.

11.1.1.12. Kanada

Kanada erprobt gegenwärtig ein System der Früherkennung und Überweisung freigesetzter, von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohter Arbeitnehmer.11 Der Gesamtrahmen des Systems, das als Dienstleistungsergebnis- und Meßsystem (Service Outcome and Measurement System - SOMS) bezeichnet wird, ähnelt dem amerikanischen WPRS-Programm in mehrfacher Hinsicht. Beide legen Wert darauf, dem einzelnen Arbeitslosen durch Wiederbeschäftigungsdienstleistungen so schnell wie möglich zu einem Arbeitsplatz zu verhelfen. Sie werden einem Profiling unterzogen und an Dienste überwiesen, und viele Leistungsempfänger entwickeln in Zusammenarbeit mit einem Fall-Manager einen Aktionsplan, der die speziellen Schritte festlegt, die die Erwerbsperson zu unternehmen hat, um wieder einen Arbeitsplatz zu finden.

Das kanadische System unterscheidet sich vom amerikanischen WPRS-Programm in mehreren Punkten. Das Profiling beruht nicht auf einem statistischen Modell, sondern auf einer Kombination von "Screening im Hinblick auf bestimmte Merkmale" und dem Urteil der Berater. Eine größere Abweichung vom amerikanischen (und vom australischen) Ansatz besteht in der Verwendung zweier neuer Instrumente durch die Mitarbeiter des örtlichen Arbeitsamtes, mit denen sie den für ihre Klienten geeignetsten Hilfetyp bestimmen. Das erste Instrument ist ein Modell, das den Arbeitsvermittlern die Prognose erleichtert, welche Programme für ihren Klienten vermutlich am besten geeignet und voraussichtlich am kosteneffektivsten sind. Dieses Modell wurde auf der Grundlage aller arbeitsmarktpolitischen Eingriffe entwickelt, die in Kanada innerhalb der letzten zehn Jahre erstellt, wobei deren Wirkungen im Hinblick auf Beschäftigung, Arbeitsvergütung und Programmkosten berücksichtigt wurden. Der zur Schätzung dieses Modells benutzte Datensatz integriert 20 vorhandene Dateien, darunter solche mit Angaben zu bezogenem Arbeitslosengeld, absolvierter beruflicher Fortbildung und Umschulung, Steuer- und Volkszählungsdaten. Dementsprechend besteht das zweite Instrument, über das die Arbeitsvermittler verfügen, aus detaillierten Angaben zur Arbeits-, Einkommens- und Arbeitslosengeschichte des Klienten.

Das Profiling- und Überweisungssystem ist in das neue kanadische Nationale Beschäftigungssystem (NES) integriert, das am 1. Juli 1996 in Kraft getreten ist und eine direkte Verbindung zwischen passiven Sozialhilfeprogrammen und aktiven Arbeitsmarktprogrammen herstellt. Der Zweck des Programmes besteht darin, Arbeitslose wieder in Beschäftigung zu bringen, die Abhängigkeit von Sozialhilfeprogrammen zu reduzieren und die Einsparungen zugunsten der Arbeitslosenversicherung zu maximieren. Das System hat vier Kernfunktionen: (1) Bereitstellung von Arbeitsmarktinformation; (2) eine Arbeitsvermittlung, die einen Abgleich zwischen Arbeitsuchenden und offenen Stellen bzw. zwischen Arbeitgebern und verfügbaren Arbeitsuchenden herstellt; (3) Screening und (4) Arbeitsberatung. Das System umfaßt auch Dienste zur Beschäftigungshilfe für Arbeitslose, die sich auf die Entwicklung von klientenbasierten Aktionsplänen für Personen mit begrenzter Arbeitserfahrung konzentrieren. Mit dem Screening werden die Dienstleistungsbedürfnisse des einzelnen ermittelt, so daß eine vorläufige Überweisung an geeignete Dienste erfolgen kann.

11.1.1.13. Niederlande

Die Niederlande benutzen kein statistisches Profiling-Modell, obwohl die staatliche Arbeitsverwaltung einmal erwog, Prognosen aufgrund eines statistischen Modells der Arbeitslosendauer zum Screening von Arbeitslosen anzuwenden. Eine Gruppe von Organisationen (als BV - Betriebsvereinigungen - bezeichnet), die Arbeitslosenversicherungs- und andere Arbeitnehmerversicherungsprogramme verwalten, nutzt das Urteilsvermögen und die Erfahrung ihres Personals, um die Arbeitslosen in vier Kategorien einzuteilen. Die beiden extremen Kategorien bezeichnen die Prognose für den Arbeitslosen als "extrem günstig" bzw. als "schwierig". In die beiden mittleren Kategorien fallen diejenigen Arbeitslosen, die nach kurz- bzw. langfristiger Intervention (mit Hilfe von Wiedereingliederungsplänen) als vermittelbar gelten. Die beiden Extremgruppen bleiben weitgehend unberücksichtigt, während die Arbeitslosen in den beiden mittleren Kategorien diversen Programmen zugeteilt werden. Die Überwiesenen sind nicht zur Teilnahme verpflichtet. Jedoch beruhen auf diesen Klassifikationen die Leistungsziele für die Programme, die an der Anzahl der erstellten Wiedereingliederungspläne und am Anteil der Teilnehmer, die von dieser Intervention profitiert haben, gemessen werden.12

11.1.1.14. Pilotprojekt im Vereinigten Königreich

1994 wurde in sieben Arbeitsämtern des Vereinigten Königreichs ein Pilotprojekt für die Früherkennung (Early Identification Pilot) erprobt.13 Mit dem Pilotprojekt sollte festgestellt werden, inwieweit es möglich ist, von Anftragstellung an diejenigen Klienten zu identifizieren, die von zusätzlicher Hilfe bei der Arbeitsplatzsuche profitieren könnten. Die Analyse konzentrierte sich auf die Genauigkeit eines Früherkennungsprozesses bei der Prognose der Verweildauer eines Klienten auf der Liste der Arbeitslosen. Für die Langzeitarbeitslosigkeit wurden zwei Maße benutzt: (1) die Dauer des Leistungsbezugs durch einen bestimmten Klienten und (2) welcher Klient nach zwölf Monaten immer noch auf der Liste der Bezieher steht. Der grundlegende Unterschied im Hinblick auf die Ergebnisse ist der statistische Ansatz, der zur Schätzung des jeweiligen Ereignisses verfolgt wird. Zur Prognose der Dauer der Arbeitslosigkeit wurde eine Überlebensfunktion und zur Prognose der Wahrscheinlichkeit des Verbleibs auf der Liste der Arbeitslosen nach zwölf Monaten ein Logit-Modell benutzt. Die Modelle wurden unter Einbeziehung folgender Faktoren geschätzt: (1) Arbeitsamt, (2) Wohnungstyp, z.~B. Eigenheim oder Mietwohnung, (3) Geschlecht und (4) Erwartung des Arbeitslosen, wieder Arbeit zu finden, sowie seine Kenntnis des örtlichen Arbeitsmarktes.

Das Modell wurde bei sieben lokalen Arbeitsämtern erprobt. Nach Ablauf von zwölf Monaten waren 18~% der anfänglichen Leistungsempfänger immer noch arbeitslos gemeldet. Ergebnisse zur Dauer zeigten, daß für Bewohner von Eigenheimen die Wahrscheinlichkeit, auf der Liste der Arbeitslosen zu verbleiben, größer war als für Personen mit anderem Wohnungstyp. Auch die Länge des Leistungsbezuges war je nach Arbeitsamt und Geschlecht verschieden. Das Pilotprojekt testete die Genauigkeit des Modells durch Untersuchung des Anteils der nach gewisser Zeit immer noch arbeitslos gemeldeten Klienten für diverse Segmente der Verteilung der zugeordneten Wahrscheinlichkeiten. Zum Beispiel waren von den Klienten mit zugeordneten Wahrscheinlichkeiten in den oberen 10~% der Verteilung 35~% nach zwölf Monaten immer noch arbeitslos gemeldet. Dieser Anteil ist etwa doppelt so hoch, als zu erwarten wäre, wenn der Stichprobenmittelwert von 18~% benutzt würde. Jedoch läuft die Verteilung nach dem ersten Dezil flach aus, so daß sich die Fähigkeit des Modells zur Unterscheidung zwischen den Risiken einzelner, auch noch nach zwölf Monaten arbeitslos gemeldet zu sein, verringert. 28~% der Klienten, die aus den oberen 20~% der Verteilung der zugeordneten Wahrscheinlichkeiten ausgewählt wurden, waren nach zwölf Monaten immer noch arbeitslos. Derselbe Anteil wurde für die oberen 30~% der Verteilung gefunden.14 Das Logit-Modell für die Prognose der Wahrscheinlichkeit von nach Ablauf von zwölf Monaten fortbestehender Arbeitslosigkeit erbrachte ähnliche Vergleiche: 35~% der aus der Verteilung ausgewählten oberen 10~% waren auch nach zwölf Monaten noch immer arbeitslos gemeldet. Aufgrund dieser Pilotprojektergebnisse wurde geschlossen, daß das Modell für den Einsatz als Früherkennungsinstrument nicht stabil genug sei.

11.1.2. Zusammenfassung

Mehrere Länder haben ein Profiling-System zur Identifizierung der von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohten Personen eingeführt. Der Identifizierungsprozeß ist als Management-Instrument zur effizienteren und effektiveren Zuweisung von Mitteln in die bestehenden aktiven Arbeitsmarktprogramme des jeweiligen Landes integriert. Als einziges Land verlassen sich die USA beim Profiling der Arbeitslosengeldempfänger ausschließlich auf ein statistisches Modell. Die anderen Länder ergänzen das statistische Modell durch die Urteilskraft und Erfahrung des Amtspersonals oder verlassen sich bei der Einteilung der Arbeitslosen und ihrer Überweisung ausschließlich auf das Urteil des Personals.

Das US-amerikanische System konzentriert sich auf Arbeitslosengeldempfänger und benutzt zur Prognose der Stichprobenwahrscheinlichkeit, daß ein Leistungsempfänger seinen Anspruchszeitraum von 26 Wochen ausschöpfen und daher mit größter Wahrscheinlichkeit von den Wiederbeschäftigungsdienstleistungen profitieren wird, ein statistisches Modell. Das System soll jene Arbeitslosen, die den größten Bedarf an Wiederbeschäftigungsdienstleistungen haben, dazu ermutigen, die verfügbaren Dienstleistungen so bald wie möglich in Anspruch zu nehmen. Die Dienstleistungen sind typischerweise kurzfristig und im Vergleich zu längerfristigen Berufsbildungsprogrammen relativ billig. Das System schließt nicht unbedingt einzelne vom Erhalt von Dienstleistungen aus. Jeder Arbeitslose kann sich - sofern Plätze frei sind, was gewöhnlich der Fall ist - auch ohne Überweisung für die meisten Dienstleistungen anmelden. Daher ist die prognostische Fähigkeit des Modells nicht so entscheidend, wie sie es wäre, wenn das statistische Modell dazu diente, die einzelnen Arbeitslosen längerfristigen und kostenaufwendigeren Dienstleistungen zuzuteilen, und wenn es Personen, mit niedrigeren Ausschöpfungswahrscheinlichkeiten, von der Nutzung der Dienstleistungen ausschlösse. Zwischenergebnisse der noch nicht abgeschlossenen Evaluation des US-Systems zeigen, daß das WPRS-Programm insofern erfolgreich ist, als es Dienstleistungen an die Langzeitarbeitslosen heranträgt, die Beschäftigung erhöht und die Ausgaben für Arbeitslosengeld senkt.

Der nächste Schritt für das Profil-ing von Arbeitslosengeldempfängern in den USA und in einigen anderen Ländern wird darin bestehen, den kanadischen Ansatz der Beurteilung der Effektivität verschiedener Programme für Personen mit besonderen Merkmalen zu übernehmen. Die Einbeziehung dieser Information in das Profiling- und Überweisungssystem verspricht ein effizienteres Instrument zur Zuweisung von Ressourcen bereitzustellen, so daß das jeweilige Land seine begrenzten Mittel für Sozialausgaben weiter strecken und diejenigen erreichen könnte, die von den Dienstleistungen am meisten profitieren dürften.

Der Erfolg des Profiling von Arbeitslosengeldempfängern als effektives Zuteilungssystem hat wichtige Implikationen für andere Regierungsprogramme. Angesichts des derzeitigen politischen Klimas - insbesondere in den USA, wo Ansprüche auf staatliche Dienstleistungen abgebaut und Mittel für Hilfsprogramme verknappt werden, könnte Profiling als effizienter Mechanismus zur Zuteilung von Dienstleistungen aufgegriffen werden. Das neue System der staatlichen Wohlfahrt in den USA ist ein möglicher Kandidat für ein solches Modell. Viele Staaten haben ein System eingeführt, das allen Arbeitslosengeldempfängern unabhängig von ihrem Bedarf oder der Stichprobenwahrscheinlichkeit ihrer Wiederbeschäftigung dieselben auf kurze Zeit befristeten Wiederbeschäftigungsdienstleistungen anbietet. Profiling eröffnet einen kostengünstigen Weg zur Beurteilung des Dienstleistungsbedarfs des einzelnen und zur Überweisung der Klienten an den für sie geeigneten Dienst. Zur Erprobung der Durchführbarkeit eines solchen Ansatzes wird gegenwärtig in kleinem Rahmen ein Pilotprojekt durchgeführt.

Da viele Länder weiterhin gegen die chronische Langzeitarbeitslosigkeit unter freigesetzten Arbeitnehmern und die damit verbundenen Einkommenseinbußen ankämpfen und entsprechende Programme nur über knappe Haushalte verfügen, könnte der Erfolg vieler aktiver Arbeitsmarktprogramme von der Entwicklung von Management-Instrumenten - wie dem Profiling - zur effektiveren Mittelverteilung und besseren Koordinierung von Dienstleistungen abhängen. Die derzeitige Integration des Profiling in die Arbeitslosenversicherung und in Programme für Wiederbeschäftigungsdienstleistungen kann den Weg für künftige Anwendungen dieses Zuteilungsmechanismus weisen.

11.1.3. Ausgewählte Literatur

Australia Department of Employment, Education, Training and Youth Affairs (australisches Ministerium für Beschäftigung, Schulwesen, Berufsbildung und Jugendangelegenheiten) (1996): Reforming Employment Assistance - Helping Australians into Real Jobs [Reform der Beschäftigungshilfe - Wie man Australiern zu echten Arbeitsplätzen verhilft].

Corson, W. & M. Dynarski (1990): A Study of Unemployment Insurance Recipients and Exhaustees: Findings from a National Survey [Eine Studie über Arbeitslosengeldempfänger und Ausschöfer des Leistungsanspruches: Ergebnisse einer nationalen Erhebung]. U.S. Department of Labor, Unemployment Insurance Service (US-Ministerium für Arbeit, Abteilung für Arbeitslosenversicherung), Occasional Paper 90-3 (September).

Corson, W., S. Dunstan, P. Decker & A. Gordon (1989): New Jersey Unemployment In-surance Reemployment Demonstration Project [Demonstrationsprojekt der Arbeitslosenversicherung des Staates New Jersey zur Wiederbeschäftigung]. U.S. Department of Labor, Unemployment Insurance Service, Occasional Paper 89-3 (April).

Eberts, R. W. & C. J. O'Leary (1996a): Design of the Worker Profiling and Reemployment Services System and Evaluation in Michigan [Entwurf und Evaluation des Systems für Arbeitnehmer-Profiling und Wiederbeschäftigungsdienstleistungen im Staat Michigan]. Staff Working Papers Nr. 96-41. Kalamazoo, MI: W.~E. Upjohn Institute for Employment Research.

Eberts, R. W. & C. J. O'Leary (1996b): Profil-ing Unemployment Insurance Beneficiaries. Employment Research, Vol. 3, Nr. 2. Kalamazoo, MI: W.~E. Upjohn Institute for Employment Research.

OECD (1997): Theme 2: Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies: A Streamlined Public Employment Service [Thema 2: Verbesserung der Effektivität aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen: Eine moderne staatliche Arbeitsvermittlung], erstellt für die Sitzung des auf Ministeriumsebene tätigen Ausschusses für Beschäftigung, Arbeit und soziale Angelegenheiten als Teil von Punkt 4, Labour Market Policies, New Changes [Arbeitsmarktmaßnahmen, Neue Aufgaben], (September).

U.K. Employment Service [Arbeitsverwaltung des Vereinigten Königreiches] (1996): Early Identification Pilot: Results at Twelve Months [Pilotprojekt zur Früherkennung: Ergebnisse nach zwölf Monaten]. Research and Evaluation Division (April).

U.S. Department of Labor [US-Ministerium für Arbeit] (1996): Evaluation of Worker Profiling and Reemployment Services Systems: Interim Report [Evaluation des Systems für Arbeitnehmer-Profiling und Wiederbeschäftigungsdienstleistungen: Zwischenbericht]. Employment and Training Administration, Unemployment Insurance Occasional Paper 96-1.

Wandner, S. A. (1994): The Worker Profiling and Reemployment Services System: Legislation, Implementation, Process and Research Findings [Das System für Arbeitnehmer-Profil-ing und Wiederbeschäftigungsdienstleistungen: Gesetzgebung, Durchführung, Verfahren und Forschungsergebnisse]. U.S. Department of Labor, Unemployment Insurance Service, Occasional Paper 94-4 (August).

Wandner, S. A. (1997): Early Reemployment for Dislocated Workers in the United States [Frühe Wiederbeschäftigung freigesetzter Arbeitnehmer in den USA]. International Social Security Review, Vol. 40, Nr. 4, S. 95-112.

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