Ausländische Einwanderer aus Nicht-EU-Ländern: ein Organisationsgesetz
Ausländische Einwanderer aus Nicht-EU-Ländern: ein Organisationsgesetz
Kürzlich ist in Italien ein neues, seit geraumer Zeit notwendig gewordenes Einwanderungsgesetz in Kraft getreten. Das frühere Gesetz ging auf das Jahr 1990 zurück (Gesetz Nr. 39, als Gesetz Martelli bekannt) und bezog sich auf eine andere Phase des Immigrationsprozesses, die für die Mehrheit der nach Italien gekommenen Ausländergruppen als "erste Ansiedlung" definiert werden könnte. (Mit Ausnahme einiger besonderer Gruppen wie den Filipinos, den Kapverdianern und den Äthiopiern der früheren Immigration). Das neue Gesetz bezieht sich dagegen auf eine Phase des Immigrationsprozesses, die als "Stabilisierungsphase" bezeichnet werden kann. Gerade deswegen war es notwendig, daß das Gesetz einen Organisationscharakter erhielt, um die wichtigsten Aspekte der Eingliederung der Einwanderer im Sinne der Integration abzudecken. Dabei handelt es sich um eine Gesamtheit sehr interessanter Regeln, die die Leitlinien der italienischen Einwanderungspolitik für die nächsten Jahre bestimmen sollen, wobei die Ergebnisse und Erfahrungen der vorherigen Gesetzgebung (wie etwa die vorübergehende Gesetzesverordnung Dini) berücksichtigt wurden.
Das neue Gesetz sieht vor, daß nach jeweils drei Jahren ein Programmpapier (documento programmatico) vorgelegt werden soll, das die Schritte und Maßnahmen zeigt, die der italienische Staat auf dem Gebiet der Immigration - auch durch Abkommen mit den Herkunftsländern oder in Zusammenarbeit mit anderen Staaten der Europäischen Union, mit internationalen Organisationen, Gemeinschaftseinrichtungen und regierungsunabhängigen Organisationen - zu realisieren beabsichtigt. Das Papier soll außerdem die allgemeinen Kriterien zur Festlegung der Einwanderungsbewegungen ins Staatsgebiet enthalten und die öffentlichen Maßnahmen bezeichnen, um sowohl die soziale Integration im Zielland als auch die Wiedereingliederung in den Herkunftsländern zu erleichtern. Im Rahmen dieses drei Jahre gültigen Papiers werden jährliche Verordnungen verabschiedet, in denen die Höchstquoten von Ausländern festzulegen sind, die im italienischen Staatsgebiet aufgenommen werden, um eine (abhängige, saisonbedingte, selbständige) Arbeit auszuüben.
Bei der Festlegung der Quoten muß - unter expliziter Angabe des Gesetzes - die Familienzusammenführung ebenso berücksichtigt werden wie dringende humanitäre Erfordernisse, die bei Konflikten, Naturkatastrophen oder anderen Notfällen die Veranlassung zeitweiliger Schutzmaßnahmen erforderlich machen (man denke an den Exodus der Somalier, Albaner oder Kurden in der jüngsten Vergangenheit). Auch hier hängt für Einwanderer die Möglichkeit einer vorschriftsmäßigen Immigration vom Besitz eines gültigen Dokuments ab, das den Zweck und die Aufenthaltsbedingungen in Italien sowie "die Verfügbarkeit ausreichender Mittel für die Dauer des Aufenthalts" belegt (einschließlich der Mittel zur Rückkehr ins Herkunftsland; davon ausgenommen sind nur die Aufenthaltsgenehmigungen aus Arbeitsgründen).
Einige bedeutende Neuerungen betreffen die Dauer und die Typologie der Aufenthaltsgenehmigung. Sie darf folgende Dauer nicht überschreiten:
- drei Monate für Geschäfte und Tourismus;
- sechs Monate für Saisonarbeit bzw. neun Monate für Beschäftigung in bestimmten Sektoren, die eine längere Zeitspanne erforderlich macht;
- ein Jahr im Zusammenhang mit der Teilnahme an einem vorgeschriebenen Ausbildungskurs oder einem Studium (im Falle einer mehrjährigen Ausbildung ist die Genehmigung jährlich erneuerbar);
- zwei Jahre für selbständige Arbeit, für unbefristete Lohnarbeit und Familienzusammenführung;
- "die erforderliche Dauer in den vom vorliegenden Gesetz oder von den Ausführungsbestimmungen gestatteten übrigen Fällen" (Art. 5).
Außerdem ist hervorzuheben, daß die Genehmigung aus Studien- oder Ausbildungsgründen vor ihrem Ablauf in eine Genehmigung aus Arbeitsgründen im Rahmen der jährlich festgelegten Höchstquoten umgewandelt werden kann.
Eine andere, auch auf der Arbeitsebene interessante Neuerung ist die Einführung eines Aufenthaltspapiers (carta di soggiorno). Bei Erfüllung der oben genannten Voraussetzungen (reguläre Aufenthaltsgenehmigung, ausreichendes Einkommen für den eigenen Lebensunterhalt und/oder den Unterhalt von Familienangehörigen) kann dieses Aufenthaltspapier Ausländern erteilt werden, die sich seit mindestens fünf Jahren in Italien aufhalten. Es kann auch für die mit dem Antragsteller zusammenlebenden Ehepartner und minderjährigen Kinder beantragt werden und ist unbefristet gültig. Der Inhaber des Papiers kann in Italien unter anderem "jede zulässige Tätigkeit mit Ausnahme jener Tätigkeiten ausüben, die das Gesetz dem Ausländer ausdrücklich verbietet oder für den italienischen Staatsbürger vorbehält" (Art. 7) (darunter fällt z. B. die Beschäftigung im öffentlichen Dienst).
Hinsichtlich der Festlegung der Einwanderungszahlen durch das auf Ad-hoc-Verordnungen basierende System der Jahresquoten können Quoten für Nicht-EU-Länder festgesetzt werden, auf deren Grundlage geeignete Abkommen geschlossen wurden. Für Ausländer, die nach Italien zu emigrieren beabsichtigen, um dort einer abhängigen (auch saisonalen) Beschäftigung nachzugehen, können diese Vereinbarungen die Möglichkeit vorsehen, daß sie in Sonderlisten, die auch auf ihre beruflichen Qualifikationen hinweisen, eingetragen werden. Das Gesetz sieht auch die mögliche Erstellung eines EDV-gestützten jährlichen Registers vor, das das Angebot und die Nachfrage von abhängiger Arbeit von bzw. für ausländische(n) Arbeitnehmer(n) beinhaltet.
Eine andere Möglichkeit besteht für den italienischen (oder den ausländischen, sich regulär in Italien aufhaltenden) Arbeitgeber, der beabsichtigt, eine befristete oder unbefristete abhängige Arbeitsbeziehung mit einer im Ausland wohnhaften Person einzugehen. In diesem Fall hat er bei der für das Gebiet zuständigen örtlichen Außenstelle des Arbeitsministeriums einen namentlichen Arbeitsgenehmigungsantrag einzureichen. Darüber hinaus muß er mit diesem Antrag einen geeigneten Beleg vorlegen, der die Wohnverhältnisse des ausländischen Arbeitnehmers anzeigt. Die Außenstelle erteilt dann ihrerseits die Genehmigung unter Berücksichtigung der festgelegten Einschränkungen aufgrund der bereits erwähnten Einwanderungsquoten sowie nach Prüfung der vom Arbeitgeber geschaffenen Bedingungen. Diese dürfen nicht unter jenen liegen, die in den für die betreffende Arbeitskategorie geltenden Tarifverträgen festgehalten sind. Eine zum Schutz des ausländischen Arbeitnehmers geschaffene Regelung garantiert, daß dieser im Falle des Arbeitsplatzverlustes für die Zeit der Restgültigkeit der Aufenthaltsgenehmigung und - immerhin - für mindestens ein Jahr in die Arbeitsvermittlungslisten eingetragen werden kann (es sei denn, es handelt sich um eine Aufenthaltsgenehmigung für Saisonarbeit).
Besondere Regeln werden für italienische Staatsbürger (oder für Ausländer mit Aufenthaltsgenehmigung) beschlossen, die beabsichtigen, für die Einwanderung von Ausländern zu bürgen, um ihnen den Zugang zum Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Zu diesem Zweck werden in den Bestimmungen die Modalitäten zur Führung eines Verzeichnisses jener Körperschaften und Verbände festgeschrieben, die diese Bürgschaften übernehmen dürfen. Festgelegt wird auch die Höchstzahl von Bürgschaften, die diese Körperschaften innerhalb eines Jahres leisten können. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, daß sich seit Jahren zahlreiche katholische Verbände (Caritas, Gemeinschaft von Sant'Egidio) oder Verbände anderer Konfessionen (Bund der evangelischen Kirchen) für die Eingliederung von Einwanderern engagieren. Es ist davon auszugehen, daß sie versuchen werden, für eine gewisse Anzahl von Einwanderern zu bürgen, damit diese nach Italien einreisen können.
Hinsichtlich der Saisonarbeit besteht eine interessante Neuerung darin, daß für bereits eingewanderte Saisonarbeiter, die die Bedingungen für ihren Aufenthalt in Italien erfüllt haben, gegenüber den "neuen" Einwanderer die Möglichkeit eines Vorrechts auf Rückkehr nach Italien im nachfolgenden Jahr eingeräumt wird. Darüber hinaus ist es möglich, die Aufenthaltsgenehmigung für Saisonarbeit in eine Aufenthaltsgenehmigung für (befristete oder unbefristete) Lohnarbeit umzuwandeln.
Für selbständige Arbeit gelten unterschiedliche Regelungen. Ausländer, die beabsichtigen, eine industrielle, berufliche, handwerkliche oder kommerzielle Tätigkeit in Italien auszuüben, müssen belegen, daß sie (1) über ausreichende Ressourcen zur Ausübung der beabsichtigten Tätigkeit verfügen sowie (2) eine angemessene Wohnsituation und ein aus "legitimen Quellen" (Art. 24) hervorgehendes Jahreseinkommen nachweisen und über eine geeignete Bürgschaft von Körperschaften oder von italienischen bzw. ausländischen Bürgern mit ordnungsgemäßer Aufenthaltsgenehmigung für das italienische Staatsgebiet verfügen. Die diplomatische oder konsularische Vertretung wird nach Prüfung der obengenannten Voraussetzungen und nach Erwerb der vom Gesetz vorgesehenen verschiedenen Erlaubnisse ein Einwanderungsvisum für selbständige Arbeit unter expliziter Angabe der Tätigkeit ausstellen, auf die sich das Visum bezieht.
Das genannte Gesetz ist in vielerlei Hinsicht interessant, da es Elemente höherer Flexibilität sowohl bei der Einwanderung als auch bei der Integration in Beschäftigung einführt und weil es sich, wie anfangs erwähnt, endlich um ein Organisationsgesetz handelt. Es deckt verschiedene Aspekte ab wie die Familienzusammenführung, Minderjährige, Gesundheitshilfe, das Recht auf Lernen und Ausübung eines Berufs, interkulturelle Erziehung, Wohnen und soziale Hilfe. Auch schreibt es Regeln gegen Diskriminierung vor und beschließt die Schaffung spezieller Gremien (den Nationalen Fonds zur Migrationspolitik und den Ausschuß zur Integrationspolitik), um die Eingliederung zu erleichtern.
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