FOCUS

Seit Mitte der achtziger Jahre ist eine Verlagerung des Verhältnisses von nachfrage- und angebotsorientierten Maßnahmen, eine zunehmende Unzufriedenheit mit herkömmlichen Arbeitsbeschaffungs- und Subventionierungsprogrammen sowie eine wachsende Betonung angebotsorientierter Maßnahmen zu verzeichnen (obwohl in einigen Ländern, z. B. dem Vereinigten Königreich, vor kurzem eine Wiedereinführung herkömmlicher nachfrageorientierter Maßnahmen - wenn auch mit verstärkter Ausrichtung auf bestimmte Zielgruppen erfolgte).2

In Ländern, in denen der angebotsorientierte Ansatz weiterhin von Bedeutung ist, hat eine Richtungsänderung weg von Massenprogrammen zur Arbeitsbeschaffung und hin zu zielorientierten Maßnahmen (für bestimmte Kundengruppen) sowie eine wachsende Schwerpunktsetzung auf indirekte Ansätze zur Arbeitsbeschaffung (über Anreize und Subventionen) stattgefunden.

In jüngster Zeit ist auch auf der Angebotsseite eine Verschiebung der Akzente zu beobachten. In den achtziger Jahren wurde der Ansatz vieler Länder von der Berufsausbildung dominiert. Allerdings hat sich angesichts der zunehmenden Skepsis gegenüber der Wirksamkeit von Ausbildungsmaßnahmen (aufgrund von Budgetproblemen sowie Evaluationsergebnissen, die schwache Wiedereingliederungseffekte für Langzeitarbeitslose nachweisen) in vielen Ländern das Gewicht zugunsten einer verstärkten Unterstützung bei der Arbeitsuche, bei Beratung und Betreuung verschoben.

Diese Trends werden von einer forcierten Individualisierung der Maßnahmen begleitet sowie von Ansätzen, die auf die spezifischen Bedürfnisse der einzelnen Arbeitsuchenden zugeschnitten sind. Ein gemeinsames Merkmal ist die zunehmend wichtige Rolle der Einzelbetreuer, die individuelle Aktionspläne ausarbeiten; letztere umfassen eine Mischung aus spezifischen Interventionen (Unterstützung bei der Arbeitsuche, berufliche Bildung, Arbeitserfahrung, Hilfe bei sozialen Problemen usw.) zu verschiedenen Zeitpunkten und in unterschiedlichen Zusammenstellungen.

Auch ist in den letzten Jahren eine starke Ausbreitung lokaler, gemeindlicher und "intermediärer" Initiativen als Alternative zu den traditionell zentralisierten Massenprogrammen für Langzeitarbeitslose zu beobachten. Einige Länder, insbesondere das Vereinigte Königreich und die skandinavischen Länder, verzeichnen auch eine wachsende Betonung der "Aktivierung", die sowohl anreiz- als auch sanktionsorientierte Ansätze umfaßt.

8.1.3. Präventive Strategien: Früherkennung und frühes Handeln

Ziel der meisten aktiven Maßnahmen ist die Reintegration Langzeitarbeitsloser in den Arbeitsmarkt. Es ist aber ebenfalls ein zunehmendes Interesse an präventiven Ansätzen festzustellen, die Interventionen vorsehen, noch bevor der Einzelne langzeitarbeitslos wird (und beginnt, seine Beziehung zur Arbeit, seine Fertigkeiten und seine Motivation einzubüßen).

Der häufigste Einwand gegen frühe Interventionen ist das Kostenrisiko des Mitnahmeeffektes (in vielen Ländern verlassen die meisten Neuzugänge zur Arbeitslosigkeit diese bereits nach kurzer Zeit3). Es ist sogar möglich, daß sich Frühinterventionen negativ auswirken könnten, wenn Personen, die schnell einen Arbeitsplatz gefunden hätten, dem Arbeitsmarkt länger fernbleiben, als dies sonst der Fall wäre.

Zu welchem Zeitpunkt einer Arbeitslosigkeitsphase überwiegen die Vorteile der Intervention die Kosten des Mitnahmeeffektes? Wie in OECD (1994) angegeben, liegen hierzu nur wenige empirische Belege vor, obwohl viele Länder ihren Kurzzeitarbeitslosen kostengünstige Beratung und Information zu Arbeitsplätzen bereitstellen und intensivere und kostspieligere Maßnahmen erst dann einführen, wenn sich die Dauer der Arbeitslosigkeit verlängert. Solche Ansätze gründen jedoch auf der Annahme, daß es keine zuverlässige Methode gibt, um Personen mit hohem Risiko, langzeitarbeitslos zu werden, im voraus zu identifizieren. Ein anderer Standpunkt betont, daß individuelle Merkmale die Wahrscheinlichkeit, langzeitarbeitlos zu werden, beeinflussen und daß diese Merkmale beschäftigungspolitisch genutzt werden sollten, um individuell zugeschnittene Interventionen einzuleiten, statt auf eine andauernde, "standardisierte" Arbeitslosigkeit zu warten, die die Intervention auslöst. Allerdings setzt ein solcher Ansatz voraus, daß es einen effektiven Mechanismus zur Erkennung von Risikogruppen gibt. Unser Überblick liefert wenige Anhaltspunkte dafür, daß ein effektives Früherkennungsverfahren gefunden werden kann, obwohl Fortschritte bei "Profilierungsinitiativen" in Australien, Kanada und den USA gemacht worden sind.4 Doch selbst wenn diese Verfahren gefährdete Individuen identifizieren können, lassen sie trotzdem nicht die Art der Unterstützung erkennen, die solche Personen benötigen. Zudem gibt es wichtige ethische und juristische Vorbehalte gegen die Verwendung persönlicher Merkmale wie Alter, Geschlecht oder ethnische Zugehörigkeit, um Langzeitarbeitslosen bestimmte Maßnahmen angedeihen zu lassen.

Der Aufwand, der in verbesserte Früherkennungstechniken investiert werden sollte, hängt von dem Prozeß ab, durch den Personen langzeitarbeitslos werden. In der akademischen Literatur läuft eine noch offene Debatte über die relative Bedeutung der "Heterogenität" (das heißt, arbeitslose Bewerber mit "unerwünschten" Merkmalen werden im Einstellungsprozeß sukzessive herausgefiltert) und der "Zustandsabhängigkeit" (das heißt, die Arbeitslosigkeit führt selbst zu weiterer Arbeitslosigkeit, da Arbeitgeber die Dauer der Arbeitslosigkeit als Selektionsfilter anwenden; und/oder Arbeitslosigkeit führt zum Verfall der beruflichen Fertigkeiten und zum Verlust der Motivation).5 Früherkennung ist im ersten Fall angemessener, während die aufgrund einer bestimmten Dauer der Arbeitslosigkeit in Gang gesetzten Pauschalmaßnahmen im letzteren Fall zweckmäßiger sind (vgl. Elias 1996). Trotz der zwanzig Jahre währenden Forschung haben Wirtschaftswissenschaftler noch nicht überzeugend demonstrieren können, welcher Effekt überwiegt. Die frühe US-Forschung sprach sich eher für die Heterogenität aus6, während die europäische Forschung (z. B. im Vereinigten Königreich; vgl. Lynch 1989; Narendranathan & Elias 1993) beiden Ursachen einen Stellenwert einräumte. Andere im Vereinigten Königreich7 durchgeführte Untersuchungen wiesen jedoch auf stärkere Beweise für die Zustandsabhängigkeit hin; in jüngster Zeit haben sich die Beweise allerdings wieder hin zur Heterogenität verlagert. Diese Entwicklung läßt sich aber nur schwer mit Befunden aus Arbeitgebererhebungen8 vereinbaren, die zeigen, daß Arbeitgeber bei Einstellungen tatsächlich den Werdegang der Arbeitslosigkeit berücksichtigen.

Noch ist das letzte Wort in dieser Auseinandersetzung nicht gesprochen, und daher genausowenig bei der Frage nach Ansätzen zur Früherkennung. Wir sind allerdings noch sehr weit von der Entwicklung praktischer und akzeptabler Techniken der Früherkennung entfernt, und es ist zu erwarten, daß die übliche Strategie der Einführung zunehmend intensiver Maßnahmen bei jeder Schwelle der Arbeitslosigkeitsdauer vorerst beibehalten wird.

8.1.4. Auswirkungen auf der Makroebene

Bevor wir uns der Wirksamkeit individueller Maßnahmen zuwenden, lohnt sich die wichtige Frage, ob solche Maßnahmen ein Nullsummenspiel auf der Makroebene ergeben. Einige wirtschaftswissenschaftliche Studien legen nahe - oft theoretisch begündet -, daß sich aktive Maßnahmen kaum auf die aggregierte Arbeitslosigkeit auswirken und daß hohe und anhaltende Arbeitslosigkeit vielmehr einen Mangel an Bedarf und/oder strukturelle und technologische Umstellungen mit Nachteilen für spezifische Gruppen widerspiegelt. Zweifellos können sich angebotsorientierte Maßnahmen auch aus dieser Sicht Aspekten der (Langzeit-)Arbeitslosigkeit zuwenden, indem sie Ungleichgewichte zwischen den Qualifikationen und Merkmalen der Arbeitslosen und den Bedürfnissen der Arbeitgeber ausgleichen. Selbst wenn Maßnahmen es den Arbeitslosen ermöglichen, Stellen zu besetzen, die sonst unbesetzt geblieben wären, oder Stellen schneller als sonst zu besetzen, wird es keine Nettozunahme an Arbeitsplätzen geben, sondern nur eine Umverteilung der Stellen von Kurzzeitarbeitslosen (oder Neuzugängen zur Arbeitslosigkeit) auf Langzeitarbeitslose. Dennoch könnte auch in diesem Fall eine solche Umverteilung (die zu einer Reduzierung der durchschnittlichen Dauer der Arbeitslosigkeit führt) ein legitimes politisches Ziel sein, weil über einen verminderten harten Kern stark benachteiligter Langzeitarbeitsloser sozialer und wirtschaftlicher Nutzen erzielt wird. Ein zweites Argument ist: Wenn Langzeitarbeitslose wirklich Arbeitsmarktaußenseiter mit wenig Einfluß auf den trade-off von Arbeitslosigkeit und Inflation sind, dann sind Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zu ihren Gunsten mit einer Politik vereinbar, die auf ein nicht-inflationäres Wachstum zielt.

Ohne ausführlich auf die Literatur einzugehen9, halten wir fest, daß die internationalen Erkenntnisse zur Frage, ob aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen einen Einfluß auf das Niveau der Arbeitslosigkeit und den Anteil der Langzeitarbeitslosigkeit haben, gemischt sind. Eine ökonometrische Analyse zu 19 Ländern (OECD 1993) legt z. B. nahe, daß dort, wo die Arbeitsmarktpolitik aktiver ist, die Langzeitarbeitslosigkeit niedriger ist (Layard et al. 1991 und Zetterberg 1993 kommen zu ähnlichen Ergebnissen). Solche Analysen sind allerdings nicht unproblematisch. Zuerst stellt sich die Frage nach der Kausalität (Grubb 1994); die Relation zwischen Aufwendungen für "aktive" Arbeitsmarktpolitik und Aufwendungen für "passive" Maßnahmen ist prozyklisch (passive Aufwendungen haben eine automatische Komponente, die sie in Rezessionen ansteigen läßt); solche Ergebnisse können einfach bedeuten, daß in Zeiten und Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit Regierungen in der Regel verhältnismäßig mehr für Arbeitslosenunterstützung ausgeben. Ein zweites Problem ist, daß solche Befunde nicht immer bestätigt werden können. Zum Beispiel stellten Forslund und Krueger (1994) einen positiven Zusammenhang zwischen AAMP-Variablen und aggregierter Arbeitslosigkeit fest. Bestenfalls scheint also die Debatte über die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen von AAMP noch offen zu sein.

8.1.5. Evaluationsbefunde zu aktiven Maßnahmen: was funktioniert?

In diesem Abschnitt fassen wir die Ergebnisse empirischer Auswertungen von aktiven Maßnahmen zugunsten Langzeitarbeitsloser zusammen. Dabei beziehen wir uns auf ca. 100 Untersuchungen, die zu Maßnahmen in mehreren Ländern durchgeführt wurden (vgl. Meager & Evans 1998), sowie auf frühere international vergleichende Berichte (vgl. z. B. OECD 1992; Fay 1996). Dabei ließ sich eine Überrepräsentation bestimmter Länder (insbesondere der nordeuropäischen Staaten, der USA und Australiens, die traditionell AAMP und Politikevaluation eingesetzt haben) und bestimmter Arten von Maßnahmen nicht vermeiden (es gibt relativ wenige Evaluationen von Beratungs- und Betreuungsinitiativen bzw. von Initiativen zur Arbeitsuche, innovativeren individualisierten Ansätzen oder von kleineren Initiativen auf lokaler Ebene). Bei der Präsentation der Befunde zu einzelnen Maßnahmen konzentrieren wir uns auf übereinstimmende Erkenntnisse, obwohl ein Merkmal dieser Arbeit die widersprüchlichen Ergebnisse sind, die sich aus unterschiedlichen Auswertungen ähnlicher Maßnahmen ergeben.

Um die unterschiedlichen Typen aktiver Maßnahmen und praktisch eingesetzter Maßnahmenpakete untersuchen und die Ergebnisse dazu erfolgter Auswertungen analysieren zu können, ist es hilfreich, über die einfache, oben skizzierte Angebot/Nachfrage-Dichotomie hinauszugehen. Die unten benutzten Kategorien10 umfassen die wesentlichen, in den letzten Jahren durchgeführten Arten aktiver Maßnahmen. Diese Klassifikation dient zudem als Rahmen für einen Vergleich der Wirkungen der verschiedenen Ansätze (auf der Grundlage der Evaluationsbefunde)11.

8.1.6. Subventionen für Arbeitgeber

Diese nachfrageorientierten Maßnahmen gehen die Arbeitsbeschaffung indirekt an: Subventionen oder andere Anreize sollen Arbeitgeber zur Einstellung von Langzeitarbeitslosen anregen.

Die vorliegenden Befunde legen nahe, daß Subventionen an Arbeitgeber zur Einstellung von Langzeitarbeitslosen:

Dennoch können solche Programme unzweifelhaft eine positive Rolle im AAMP-Portefeuille spielen. So legen Erkenntnisse aus dem Vereinigten Königreich (Atkinson et al. 1996) und den Niederlanden nahe (de Koning & Gelderblom 1990; de Koning et al. 1992; de Koning & van Nes 1989 und 1990; de Koning 1993; de Koning 1995), daß Subventionen für die Zielgruppe der am schwersten Benachteiligten, für die andere Maßnahmen keinen Erfolg gebracht haben, die Chancen der Wiederbeschäftigung erhöhen können. Eine weitere Erkenntnis ist, daß solche Maßnahmen - indem sie Kontakt zwischen Langzeitarbeitslosen und Arbeitgebern herstellen - die Haltung der Arbeitgeber positiv beeinflussen können (Atkinson & Meager 1994). Einige Untersuchungen deuten darauf hin, daß auch fortgesetzte Beratung und Unterstützung sowie zielorientierte Ausbildung während und nach dem Subventionszeitraum die Effektivität einer Maßnahme verbessern können (O'Connell & McGinnity 1997). Mehr Selektivität und Zielorientierung beim Einsatz von Subventionen reduzieren den Mitnahmeeffekt (ohne Subvention werden die am schwersten Benachteiligten mit der geringsten Wahrscheinlichkeit eingestellt) und den Verdrängungseffekt.

Schließlich ist bemerkenswert, daß lokale Variationen bei der Durchführung von Maßnahmen die Ergebnisse zu beeinflussen scheinen (dies veranschaulichen auch die oben zitierten niederländischen und britischen Untersuchungen). Hier ist weitere Forschung angebracht. Es gibt nur wenige handfeste Erkenntnisse zu Durchführungsprozessen bzw. zu dem, was als übertragbare "gute Praktiken" zu bezeichnen ist (z. B. die Art, in der eine Maßnahme von örtlichen Arbeitsämtern an Arbeitgeber vermarktet und geliefert wird).

8.1.7. Direkte Beschäftigungs-/Arbeits-beschaffungsmaßnahmen

Diese Initiativen schaffen Beschäftigung für Langzeitarbeitslose als Brücke zwischen Arbeitslosigkeit und regulärem Arbeitsmarkt. Die Teilnehmer gewinnen Arbeitserfahrung, indem sie gemeinnützige Arbeiten ausführen. Bei solchen Maßnahmen können wir unterscheiden zwischen:

In der Praxis unterscheiden sich die beiden Ansätze im wesentlichen in der Größenordnung und hinsichtlich der beteiligten Akteure. In beiden Fällen wird darauf gezielt, Aktivitäten im privaten Sektor nicht zu verdrängen, doch ist die Erreichung dieses Zieles jeweils schwer zu gewährleisten.

Wenn wir uns zunächst die herkömmlichen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen anschauen, so zeigt sich, daß die Ergebnisse aus Evaluationen großangelegter Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen uneindeutig sind. Häufig findet man schlechte Ergebnisse in Ländern mit schon länger existierenden Massenprogrammen (z. B. Notstandsarbeiten in Schweden, ABM-Programme in Deutschland, das Gemeinschaftsprogramm im Vereinigten Königreich der achtziger Jahre, das gemeinnützige TUC-Programm in Frankreich), die in einigen Fällen mit hohen Verdrängungseffekten (Skedinger 1995; Forslund & Krueger 1994) bzw. mit geringen langfristigen Auswirkungen auf die Wiederbeschäftigung oder Erwerbseinkommen einhergehen (Bellmann & Lehmann 1990; Bonnal et al. 1994; Payne et al. 1996). Andererseits berichten einige Untersuchungen (z. B. aus Österreich, Irland und den Niederlanden) über signifikante positive Auswirkungen (Lechner et al. 1996; Biffl et al. 1996; Breen 1991a, 1991b; de Koning et al. 1994).

Die Gründe, weshalb manche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen effektiver sind als andere, lassen sich schwer ermitteln; laut Evaluationsuntersuchungen scheinen jedoch folgende Faktoren relevant zu sein:

Wenn wir uns den neueren Maßnahmen auf dem "intermediären" Arbeitsmarkt zuwenden, sehen wir, daß viele der Merkmale effektiver Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in diese lokalen Maßnahmen integriert sind, obwohl dazu nur wenige exakte Evaluationsstudien vorliegen (auch wenn viele deskriptive Darstellungen eine hohe Effektivität behaupten). Ein weiteres Problem ist, daß die Allgemeinheit der Erkenntnisse durch die Tatsache erschwert wird, daß diese Art von Maßnahme viele Formen von Initiativen umfaßt, deren Merkmale häufig lokalen oder nationalen Rahmenbedingungen spezifisch angepaßt sind (Beispiele solcher Initiativen finden sich bei Meager & Evans 1998).

Schaut man sich aber die vorliegenden Auswertungen an (z. B. von den österreichischen sozialökonomischen Beschäftigungsprojekten; Biffl et al. 1996), so scheinen die Erkenntnisse - zur Beschäftigungswahrscheinlichkeit und zur Einkommenshöhe - ausreichend positiv, um weitere Versuche mit solchen Maßnahmen zu rechtfertigen. Noch stärker ist die Rechtfertigung, wenn die anderen, häufig zitierten positiven Effekte auch zutreffen, wie z. B. niedrige Haushaltskosten, positive Außenwirkungen aufgrund einer Verankerung in Gemeinden, die Authentizität der angebotenen Arbeitserfahrung und die Integration von Elementen anderer aktiver Maßnahmen (z. B. berufliche Bildung und Unterstützung beim Übergang in die Selbständigkeit). Die bisherige Forschung wirft jedoch Fragen zu Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekten auf; eine weitere gründliche Bewertung dieser Effekte ist dringend notwendig. Zu den Schlüsselfragen gehört auch die Größenordnung; vorliegende Evidenz läßt vermuten, daß solche Maßnahmen einen nützlichen, wenn auch bescheidenen Beitrag zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit auf lokaler Ebene leisten. Weniger klar ist jedoch, ob sie ausgeweitet werden können bzw. ob gerade der kleine Rahmen ein Schlüsselelement ihres Erfolges ist.

8.1.8. Berufsbildungsmaßnahmen

Diese angebotsorientierten Maßnahmen machen einen Großteil der Aufwendungen für AAMP aus. Sie können außerbetrieblich im Unterrichtsraum und/oder innerbetrieblich on-the-job stattfinden. Der prinzipielle Ansatz ist jedenfalls die Überzeugung, daß Ausbildung Beschäftigungschancen der Langzeitarbeitslosen erhöhen wird.

In der Evaluationsliteratur kristallisiert sich die Meinung heraus, daß berufliche Qualifizierungsmaßnahmen für Langzeitarbeitslose den gestellten Erwartungen nicht gerecht geworden sind. Wie in vielen Untersuchungen dargelegt (auch aus Ländern wie Deutschland und Dänemark, wo Umfang und Niveau der Ausbildung der Erwerbsbevölkerung insgesamt hoch ist; vgl. Bellmann & Lehmann 1990; Disney et al. 1992; Hübler 1997; Rosholm 1994), scheinen sie häufig die Beschäftigungs- und Einkommensaussichten der Teilnehmer kaum zu beeinflussen.

Ein wenig Vorsicht ist allerdings bei daraus abgeleiteten stark negativen Schlüssen (wie dies z. B. bei Lange & Shackleton 1994 oder Robinson 1996 der Fall ist) angebracht. Zuerst sollten wir festhalten, daß sich berufliche Bildung wahrscheinlich erst mittel- oder langfristig auszahlt. Es liegen nur wenige Untersuchungen vor, die die Auswirkungen von Berufsbildungsmaßnahmen über einen längeren Zeitraum als den sich unmittelbar an die Beendigung der Maßnahme anschließenden betrachten, aber diejenigen, die das tun (z. B. Harkman et al. 1996 für Schweden; Payne et al. 1996 für das Vereinigte Königreich), legen nahe, daß der Nutzen mittel- oder langfristig höher ist.

Zweitens liefern die vorliegenden Untersuchungen zu den kurzfristigen Wirkungen eine unklare Botschaft: sogar in Schweden berichten - bei wachsender Skepsis hinsichtlich des Erfolges von Berufsbildungsmaßnahmen - mehrere Untersuchungen über einschneidende und positive Effekte (Harkman et al. 1996; Axelsson 1992; Björklund 1991; Korpi 1992). In anderen Ländern (insbesondere in Österreich, Irland und den Niederlanden) werden positive Auswirkungen auf Beschäftigungschancen (und in manchen Fällen auch auf Einkommenshöhen) beobachtet; auch scheinen sich kleiner angelegte Maßnahmen, die auf bestimmte Zielgruppen und/oder bestimmte Fertigkeiten und Berufe ausgerichtet sind, am stärksten auszuwirken (ein häufig zitiertes Beispiel sind die positiven Erkenntnisse, die durch die Auswertung des in den frühen achtziger Jahren im Vereinigten Königreich durchgeführten Programmes "Ausbildungsmöglichkeiten" gewonnen wurden; vgl. Payne 1990).

Ein weiteres Forschungsresultat besagt, daß die Ausbildung von Langzeitarbeitslosen effektiver ist, wenn sie an die spezifischen Bedürfnisse der Arbeitgeber angepaßt wird, insbesondere in Verbindung mit praktischer Arbeitserfahrung (vgl. Payne et al. 1996 für das Vereinigte Königreich).

8.1.9. Betreuung, Beratung, Arbeitsuchehilfe usw.

Betreuung, Beratung und andere ähnliche Unterstützungsmaßnahmen wurden in vielen Ländern eingeführt, um die Vermittelbarkeit von Teilnehmern zu erhöhen. Dazu können z. B. Kurse zu Arbeitsuchetechniken oder zur Vorstellung bei einem Arbeitgeber gehören. Solche Maßnahmen können auch darauf zielen, die Motivation und Einstellung der Langzeitarbeitslosen zur Arbeit zu verbessern.

Maßnahmen dieser Art sind wegen der relativ niedrigen Pro-Kopf-Kosten häufig für politische Entscheidungsträger attraktiv. Aufgrund positiver Auswertungen solcher Maßnahmen durch Akademiker und andere Autoren wurde diese Einstellung noch weiter verstärkt. Wie jedoch Fay (1996) gezeigt hat, ist es fraglich, ob die in Evaluationsstudien dargelegten, in der Regel bescheidenen Erfolge diese hohe Wertschätzung rechtfertigen. Es ist nicht verwunderlich, daß Unterstützung bei der Arbeitsuche und Betreuungsinitiativen für sich allein nur schwache Resultate erzielen. Viele Langzeitarbeitslose stehen einer Reihe von persönlichen, sozialen und wirtschaftlichen Problemen gegenüber und suchen zudem Beschäftigung auf lokalen Arbeitsmärkten, die von Arbeitsplatzmangel gekennzeichnet sind. Es ist unwahrscheinlich, daß sich ihre Beschäftigungsaussichten aufgrund kurzer Beratungsgespräche mit einem Arbeitsvermittler oder durch Kurse zur Erstellung eines Lebenslaufs bzw. zur Vorstellung bei einem Arbeitgeber stark erhöhen. Die Gesamtbotschaft der Evaluationen ist, daß Beratung und Arbeitsuchehilfe kein Allheilmittel für die Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser darstellen, sondern vielleicht im Gesamtrahmen von Politikpaketen eine Rolle spielen und die Chancen einer Minderheit von Langzeitarbeitslosen, einen Arbeitsplatz zu finden, nebenbei erhöhen können. Diese Möglichkeit ist um so größer, je mehr solche Unterstützung Teil eines individualisierten Hilfsansatzes für Langzeitarbeitslose ist. Der scheinbare Erfolg der in Österreich durchgeführten Sozialen Kursmaßnahmen (Biffl et al. 1996) für vielfach benachteiligte Arbeitsuchende basiert zum Teil auf der Individualisierung angebotener Unterstützung: die Beratung zieht eine Reihe von möglichen Interventionen nach sich, zu denen auch Ausbildung, Arbeitsuchehilfe, Motivationskurse und soziale Unterstützung zählen. Natürlich steigen die Kosten der Maßnahmen mit dem Grad einer individuellen "Maßanfertigung"; deshalb kann ein Teil des Kostenvorteils solcher Maßnahmen illusorisch sein.

8.1.10. Kurzfristige, subventionierte Beschäftigung in Unternehmen

Kurzfristige, subventionierte Vermittlungen an Unternehmen können als Erweiterung des herkömmlichen Vermittlungsangebotes verstanden werden, das über die Bereitstellung von Information und andere Vermittlungsaktivitäten effektiver und schneller die Anforderungen der Arbeitgeber mit den Merkmalen der Arbeitsuchenden abgleicht und das friktionelle Element der Arbeitslosigkeit reduziert. Vermittlungen dieser Art gehen noch einen Schritt weiter. Ziel ist es, den Langzeitarbeitslosen ein besseres Verständnis in die Anforderungen der Arbeitgeber zu vermitteln und ihre Erfahrungen im Berufsleben zu aktualisieren, während Arbeitgeber langzeitarbeitslose Personen ausprobieren und somit eventuell ihre negative Einstellung zu solchen Bewerbern ändern können.

Maßnahmen, die Langzeitarbeitslosen kurzfristige "Einstellungen auf Probe" - ohne Verpflichtungen und zu niedrigen Kosten - bieten, existieren in einigen Ländern, wurden aber noch nicht eingehend ausgewertet. Die Untersuchung eines schwedischen Projektes (Ackum Agell 1995) lieferte jedoch nur schwache Ergebnisse, obwohl in Fällen, wo solche Vermittlungen Teil eines Maßnahmepakets mit Berufsbildungskomponenten bildeten, die Bilanz positiver war. Ferner wiesen Auswertungen des im Vereinigten Königreich durchgeführten Programmes "Einstellungen auf Probe" auf sehr positive kurzfristige Auswirkungen hin (White et al. 1997). Für eine umfangreichere Beurteilung sind aber weitere Evaluationsbefunde notwendig. Angesichts der wachsenden Erkenntnis, daß AAMP auf die Bedürfnisse von Arbeitgebern reagieren muß, spielen solche Maßnahmen in der Politikentwicklung jedoch eine immer wichtigere Rolle. Diese Erkenntnis wird noch durch den Hinweis verstärkt, daß Arbeitgeber auf die in jüngerer Vergangenheit von den Bewerbern gesammelte relevante Arbeitserfahrung Wert legen und daß die Einstellung der Arbeitgeber gegenüber Langzeitarbeitslosen durch direkten Kontakt über die Teilnahme an solchen Maßnahmen positiv beeinflußt wird (Atkinson et al. 1996).

8.1.11. Anreize und Zuschüsse für Personen

Diese angebotsorientierten Maßnahmen12 reduzieren die Kosten, die mit der Arbeitsuche, Beschäftigungsaufnahme oder Erhaltung eines Arbeitsplatzes verbunden sind. Dazu gehören:

Obwohl in den meisten Ländern Zuschüsse zur Erstattung der von Langzeitarbeitslosen zur Arbeitsuche und -aufnahme aufgewendeten Kosten (Fahrt- und Interviewkosten) vorgesehen sind, sind diese in der Regel gering; sie lassen sich nur schwer von der gesamten Infrastruktur der Unterstützung für Langzeitarbeitslose isolieren. Es liegen wenige Evaluationen solcher Maßnahmen vor.14 Ein Vergleich mit anderen aktiven Maßnahmen ist schwierig, da der Zuschuß normalerweise nicht allen Zielgruppenpersonen gewährt wird, sondern nur Arbeitslosen, die zu einem Vorstellungsgespräch eingeladen werden oder einen Arbeitsplatz gefunden haben. Die scheinbar niedrigen Kosten pro vermittelten Arbeitsplatz im Vergleich zu Ausbildungsmaßnahmen usw. basieren nicht auf einer strikten direkten Gegenüberstellung; der Mitnahmeeffekt dürfte wahrscheinlich hoch sein. Die positiven Ergebnisse solcher im Vereinigten Königreich durchgeführten Maßnahmen (Gardiner 1997) resultieren zum Teil aus dieser unterschiedlichen Vergleichsgrundlage.

Interessanter ist jedoch das wachsende Spektrum an Initiativen zur Verminderung der Nachteile, die sich für Langzeitarbeitslose bei der Beschäftigungsaufnahme ergeben (insbesondere bei Niedriglohn- oder Teilzeitarbeit). Zu solchen Initiativen, die neu eingestellten Langzeitarbeitslosen einen kurzfristigen Zuschuß (oder weiteren Bezug von Leistungen) gewähren, gibt es noch keine breitgefächerte Evaluationsliteratur. Eine Untersuchung der im Vereinigten Königreich durchgeführten Jobstart-Maßnahme (die Langzeitarbeitslosen, die niedrig bezahlte Arbeit akzeptieren, einen Zuschuß gewährt) zeigte einen erheblichen Mitnahmeeffekt, der aber hauptsächlich diejenigen betraf, die zuvor einen niedrigen Leistungssatz bezogen hatten. Dieses Ergebnis läßt vermuten, daß ein zielgerichteter oder enger gefaßter Zuschuß vielleicht effektiver gewesen wäre. Weitere Befunde zu Kombilohninitiativen im Vereinigten Königreich (zusammengefaßt in Meager 1997) legen nahe, daß die Reaktion häufig niedrig ist. Die positiven Effekte beschränken sich auf bestimmte Gruppen (z. B. Alleinerziehende); die Arbeitslosigkeitsfalle wird tendenziell durch eine Armutsfalle ersetzt.

Zuschüsse an Arbeitslose, um sich selbständig zu machen, sind in vielen Ländern umfangreich evaluiert worden.15 Die Auswertungen zeigen, daß

In der Ausgabenstruktur von AAMP ist die Bedeutung solcher Maßnahmen (die ihren Höhepunkt Ende der achtziger Jahre erreichten) zurückgegangen; einige größere Maßnahmen sind vom Umfang her erheblich geschrumpft (z. B. im Vereinigten Königreich).16 Angesichts der niedrigen Kosten (der Zuschuß hängt von der Höhe der Leistung ab) werden sie vermutlich als ein Strang der AAMP weiterhin erhalten bleiben, doch scheint ihr Potential zur Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen gering zu sein.

8.1.12. Maßnahmen zur Aktivierung der Arbeitslosen

In manchen Ländern wird die Aktivierung der Langzeitarbeitslosen immer stärker betont; häufig wird auf Arbeitsuchende Druck ausgeübt oder es werden Sanktionen gegen sie verhängt. Wichtige Beispiele17 dafür sind:

Trotz wachsender politischer Konzentration auf die Aktivierung gibt es nur wenige Untersuchungen, die sich mit dem Element der Aktivierung an sich beschäftigen, obwohl Auswertungen anderer Maßnahmen (z. B. des Restart-Programmes im Vereinigten Königreich) indirekte Beweise dafür liefern, daß Aktivierung den Effekt dieser Maßnahmen beeinflußt. Erste Beobachtungen des im Vereinigten Königreich durchgeführten Pilotprogrammes "Projekt Arbeit" (eine Workfare-Maßnahme) deuteten ferner an, daß ausgeübter Zwang zwar Auswirkungen auf das Arbeitslosenregister hatte, der Effekt im Hinblick auf die Vermittlungsquoten aber sehr gering war.

Angesichts fehlender handfester Evaluationsbeweise, halten wir im folgenden die Punkte fest, die sich aus einer breiter angelegten Betrachtung der Forschung über Motivation und Verhalten von Arbeitsuchenden und Arbeitgebern ergeben:

Verteilungsgesichtspunkte beschränken den Spielraum einer Erweiterung der Aktivierungsstrategie in vielen europäischen Ländern, insbesondere weil Personen, die während der Leistungsperiode keine Arbeit finden, danach einfach eine andere Art von Unterstützung beziehen. Aktivierung kann den widersinnigen Effekt haben, die Anzahl der von passiven Sozialleistungen abhängigen Arbeitslosen zu erhöhen und somit ihre Entfernung vom Arbeitsmarkt verstärken.

Auch ist unklar, inwieweit die Befunde die Einführung von Workfare-Ansätzen unterstützen. Es wird darüber diskutiert, inwiefern z. B. Schweden eine niedrige Arbeitslosenquote über einen solchen Ansatz erreicht hat, oder ob andere Faktoren der Wirtschaftspolitik bzw. Institutionen der Sozialpartner ebenso wichtig oder sogar wichtiger waren. Skandinavische Evaluationsergebnisse erlauben nicht, die Auswirkungen von Zwang angemessen zu diskutieren. Man könnte argumentieren, daß der Zwang irrelevant sei, wenn effektive Reintegrationsmaßnahmen für Langzeitarbeitslose entwickelt und durchgeführt würden. Die Abneigung gegen die Teilnahme an Maßnahmen könnte einfach die Skepsis gegenüber ihrer Wirksamkeit und die Angst vor Stigmatisierung widerspiegeln.

8.1.13. Ergebnisse aus vergleichenden Evaluationsstudien

Der Großteil der AAMP-Evaluationsstudien beschäftigt sich ohne weitere Bezugnahme mit einzelnen Maßnahmen, so daß sich ihre Ergebnisse schwer vergleichen lassen. Dennoch liegen einige vergleichende Untersuchungen vor, die die Wirkungen unterschiedlicher, auf eine spezifische Gruppe zielender Maßnahmen ökonometrisch untersuchen. Zum Beispiel überprüfen O'Connell und McGinnity (1997) die Auswirkungen einer Anzahl irischer Maßnahmen. Besonders interessant an ihren Befunden ist, daß sie viele Erkenntnisse, die aus Einzelevaluationen in anderen Ländern gewonnen wurden, durch harte statistische Daten (im irischen Kontext) unterstützen. Insbesondere führen Maßnahmen mit stärkerer Marktorientierung (z. B. Ausbildungsmaßnahmen mit innerbetrieblichen Ausbildungskomponenten im privaten Sektor) zu höheren Beschäftigungsquoten, längeren Beschäftigungszeiten und höherem Erwerbseinkommen als Maßnahmen mit schwacher Marktbindung. Allerdings sprechen die Ergebnisse nicht gegen alle Maßnahmen mit schwachen Marktbindungen, sondern legen nahe, daß sie angemessen ausgerichtet sein sollten (auf die am schwersten benachteiligten Gruppen) und daß sie in Maßnahmen mit eindeutigerer Marktorientierung integriert werden oder zum Übergang in solche Maßnahmen führen sollten.

In ähnlicher Weise vergleichen White et al. (1997) drei Ansätze zur Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen im Vereinigten Königreich. Dabei zeigen sie starke und statistisch signifikante Beschäftigungseffekte für alle drei Maßnahmen im Vergleich zu einer Kontrollgruppe, wobei insbesondere eine Maßnahme ("Einstellungen auf Probe") deutlich stärkere positive Wirkungen zeigt als die anderen beiden. In Übereinstimmung mit den irischen Ergebnissen wird deutlich, daß "Einstellungen auf Probe" stark marktorientiert sind und daß selbst dort, wo Teilnehmer nicht vom Arbeitgeber übernommen werden, ihnen Erfahrung als Merkmal der Vermittelbarkeit zugute kommt. Eine Untersuchung von AAMP-Initiativen in den neuen deutschen Bundesländern (Hübler 1997) wendet eine ähnliche Methode an und kommt zu ähnlichen Ergebnissen. Insbesondere haben innerbetriebliche, vom Unternehmen finanziell unterstützte Berufsbildungsmaßnahmen einen höheren Beschäftigungseffekt als die anderen untersuchten Programme. Kurzarbeit und herkömmliche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zeigen keine positive Wirkung auf Wiederbeschäftigungschancen (in manchen Fällen sind die Effekte negativ), während Ausbildungsmaßnahmen im öffentlichen Sektor unterschiedliche Ergebnisse aufweisen. Die spezifischen Bedingungen in Ostdeutschland verhindern aber eine Verallgemeinerung dieser Erkenntnisse; Hübler (1997) betont, daß - aus der langfristigen Perspektive der Erhaltung des Humankapitals und des sozialen Nutzens während einer Phase des Arbeitsmarktwandels - die Ergebnisse nicht auf einen Mißerfolg der weniger marktorientierten Maßnahmen schließen lassen.

8.1.14. Schlußfolgerungen für die Politik

Insgesamt lassen die Ergebnisse aus Evaluationen die Schlußfolgerung zu, daß es noch zu früh ist, aktive Maßnahmen für Langzeitarbeitslose als Nullsummenspiel abzutun (insbesondere wenn wir an die Vorteile ihrer Umverteilungsaspekte und den längerfristigen Effekt für das Humankapital denken). Vielmehr lautet die Botschaft, daß die politischen Entscheidungsträger bei der Gestaltung solcher Initiativen die vielen internationalen Evaluationsergebnisse in Hinblick auf das, was wirkt und was nicht, zur Kenntnis nehmen sollten. Einige dieser Befunde - und ihre Implikationen - wurden hier zusammengefaßt. Insbesondere scheinen die folgenden Schlußfolgerungen durch die vorgelegten Befunde gerechtfertigt.

8.1.15. Marktorientierung und die Rolle der Arbeitgeber

Programme, die in enger Verbindung zum regulären Arbeitsmarkt stehen und Arbeitsplätze, Ausbildungsinitiativen oder innerbetriebliche Arbeitserfahrung anbieten, scheinen die Beschäftigungsaussichten der Langzeitarbeitslosen am effektivsten zu verbessern. Die Forschung legt weiterhin nahe, daß das Verhalten der Arbeitgeber entscheidend ist für die Aussichten von Langzeitarbeitslosen, einen Arbeitsplatz zu finden, sowie für den Erfolg spezifischer Maßnahmen. Von besonderer Bedeutung sind folgende Punkte:

8.1.16. Unterstützung bei der Arbeitsuche und andere angebotsorientierte Maßnahmen

Die positiven Effekte von Beratungsmaßnahmen können zum Teil daraus resultieren, daß sie auch eine Kontrollfunktion zur Überprüfung der Arbeitsucheaktivitäten und des Anspruches auf Leistungen usw. ausüben. Sie können aber auch einen Rückzug vom Arbeitsmarkt oder eine Vermittlung in ungeeignete kurzfristige Beschäftigung mit geringem langfristigen Beschäftigungseffekt widerspiegeln. Allerdings sprechen die geringen Kosten solcher Maßnahmen dafür, sie im Rahmen der AAMP weiterhin als Komponente umfangreicherer Maßnahmenpakete einzusetzen, die auch Ausbildung und Arbeitserfahrung beinhalten.

8.1.17. Zielorientierung

Die Untersuchungen deuten darauf hin, daß zielorientierte Maßnahmen (aller wesentlichen Typen) besser funktionieren als Massenprogramme der Art "eine Größe paßt allen". Insbesondere wurde festgestellt, daß:

8.1.18. Größenordnung

Viele Maßnahmen mit dem verhältnismäßig größten Erfolg sind nicht nur zielorientiert, sondern auch von kleinem Umfang. Eine Maßnahme, die zum Zeitpunkt ihrer Evaluation als kleinangelegtes Pilotprojekt oder in der Frühphase der Durchführung effektiv zu sein scheint, könnte bei Übertragung auf die nationale Ebene ganz andere Resultate zur Folge haben, sobald sich die maßgebenden Akteure auf ihr Vorhandensein und die etablierten Anreizstrukturen eingestellt haben. Kernfragen sind hierbei:

8.1.19. Integration und Maßnahmenpakete

Während die Forschung die Leistung einiger "klassischer" Maßnahmen oft skeptisch beurteilt, gibt es Anzeichen dafür, daß eine Zusammenstellung einzelner Maßnahmen in integrierten Paketen häufig effektiver ist. So können Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eine stärkere Wirkung zeigen, wenn sie mit (geeigneten) Ausbildungsangeboten oder Unterstützung bei sozialen und familiären Problemen und/oder Förderunterricht (Schreiben, Rechnen usw.) kombiniert werden. In ähnlicher Weise sind Ausbildungsmaßnahmen effektiver, wenn sie mit authentischer Arbeitserfahrung einhergehen. Eine andere Möglichkeit ist, daß die Integration in aufeinanderfolgenden Schritten verläuft. Hierzu durchgeführte Untersuchungen legen nahe, daß "Integrationspfade" effektiver sind als ungebundene Maßnahmen, insbesondere wenn sie auf individuelle und lokale Arbeitsmarktbedürfnisse zugeschnitten sind (de Koning 1995 erörtert dies im niederländischen Kontext).

8.1.20. Aktivierung

Trotz der Tendenz zur Aktivierung aufgrund der Verkürzung des uneingeschränkten Leistungsbezuges, der einschränkenderen Anspruchsvoraussetzungen und der Pflichtteilnahme an aktiven Maßnahmen liegen keine schlüssigen Ergebnisse zu den Auswirkungen dieser Entwicklung vor. Die akademische Debatte bleibt überwiegend theoretisch; empirische Befunde stützen sich auf Vergleiche zwischen Ländern mit unterschiedlichen Ausformungen ihrer Politik zugunsten der Aktivierung. Bei Vergleichen dieser Art ist es schwierig, sozial, institutionell und politisch unterschiedliche Zusammenhänge zu berücksichtigen.

Unser Überblick liefert wenig zwingende Hinweise darauf, daß die Höhe der Leistungen an sich ein entscheidender Faktor für die Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit ist. Zahlreicher sind die Belege dafür, daß die Dauer des Leistungsbezuges relevant sein könnte. Dies steht in Einklang mit der Meinung, daß sich ein optimales System aus folgenden Komponenten zusammensetzt: großzügige finanzielle Unterstützung für eine relativ kurze Periode der Arbeitsuche in Verbindung mit aktiver Überwachung der Arbeitsucheaktivitäten, gefolgt von einer Reihe individualisierter aktiver Maßnahmen für Personen, die während der Dauer des Leistungsbezugs keinen Arbeitsplatz finden konnten. Die Frage des Zwanges während der letzteren Phase ist eine ganz andere; wir haben keine überzeugenden Beweise dafür gefunden, daß Zwangsteilnahme die Performanz aktiver Maßnahmen verbessert. Das Argument für Zwangsteilnahme ist, daß Langzeitarbeitslose, die sich gegen eine Teilnahme entscheiden, dies aufgrund mangelnder Motivation tun bzw. daß sie das Leistungssystem "mißbrauchen". Hinsichtlich des letzteren Falles kann argumentiert werden, daß es kostengünstigere Lösungen gibt, den Leistungsmißbrauch zu bekämpfen, als eine komplexe Ausbildungs- und Arbeitsbeschaffungsinfrastruktur aufzubauen. Zudem könnte Zwang die Langzeitarbeitslosen noch weiter stigmatisieren, da Arbeitgeber davon ausgehen, daß sie an einer Maßnahme nur teilnehmen, um ihren Anspruch auf Leistungen sicherzustellen, und nicht aufgrund positiver Motivation zur Arbeitsuche.

8.1.21. Intermediäre Arbeitsmarktinitiativen

Über das Potential kleindimensionierter, auf Gemeindeebene durchgeführter intermediärer Arbeitsmarktmaßnahmen, sozialen Ausschluß und Langzeitarbeitslosigkeit zu bekämpfen, sind überzogene Behauptungen aufgestellt worden. So ist argumentiert worden, daß solche Maßnahmen folgendes bieten:

Während einige vielversprechende Hinweise vorliegen, gibt es nur wenige stichhaltige Beweise aus der Evaluation zur Performanz und Kosteneffizienz solcher Maßnahmen (die auf längerfristige Auswirkungen, auf das Ausmaß der Mitnahme- und Verdrängungseffekte oder auf Möglichkeiten eingehen, die Größenordnung der Maßnahmen zu erhöhen ohne ihre positiven Effekte zunichte zu machen).

8.1.22. Ausgewählte Literatur

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