Seitdem die Arbeitslosigkeit in Schweden auf dem hohen Niveau von Anfang 1990 verharrt, hat der Staat arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ergriffen, die sowohl hinsichtlich der Teilnehmerzahl als auch der Höhe der aufgewendeten Mittel von erheblichem Umfang sind. Von 1993 bis 1997 haben im Durchschnitt jährlich mehr als 200.000 Personen an konjunkturbedingten Maßnahmenprogrammen teilgenommen, deren Kosten sich im Haushaltsjahr 1998 auf etwa 20 Mrd. SEK belaufen.
Läßt sich eine aktive Arbeitsmarktpolitik derartigen Ausmaßes betreiben, ohne daß dies wirtschaftlich zu unerwünschten Wirkungen führt? Eine solche unerwünschte Wirkung stellt die Verdrängung dar, d.h. die durch den Staat mit Hilfe arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen bewirkte Ersetzung regulärer Arbeitsplätze.
Man unterscheidet zwischen direkten und indirekten Verdrängungseffekten. Ein direkter Verdrängungseffekt entsteht, wenn ein Arbeitgeber Subventionen erhält, um damit Einstellungen vorzunehmen, die er auch ohne Beihilfe getätigt hätte. Indirekte Verdrängungseffekte sind komplexer und entstehen, wenn arbeitsmarktpolitische Maßnahmen das Wettbewerbsverhalten oder die Lohnbildung beeinflussen.
In Schweden ist die staatliche Arbeitsvermittlung verpflichtet, das Verdrängungsrisiko einzuschätzen, bevor im Rahmen einer Maßnahme eine Stelle besetzt wird. Dies geschieht hauptsächlich dadurch, daß die für den jeweiligen Arbeitsplatz zuständigen Fachorganisationen zu Rate gezogen werden. Entsprechend einer Faustregel soll bei ein und demselben Arbeitgeber auf fünf regulär Beschäftigte nicht mehr als eine im Rahmen einer Maßnahme eingestellte Person kommen. In der Praxis ist es jedoch für das Arbeitsamt häufig schwierig, hinreichende Informationen zu beschaffen, zumal die heutige angespannte Arbeitsmarktlage sowie die großen Maßnahmenvolumina bewirken, daß für eine bestimmte Person die Teilnahme eher befürwortet als abgelehnt wird.
Im Auftrag der schwedischen Regierung hat die Arbeitsverwaltung eine Untersuchung durchgeführt, um abzuschätzen, in welchem Umfang unterschiedliche arbeitsmarktpolitische Maßnahmen mit Verdrängungseffekten einhergehen. Die Untersuchung wurde in Form zweier voneinander unabhängiger Erhebungen vorgenommen, von denen sich die eine an Arbeitnehmer, die andere an Arbeitgeber richtete. Etwa 11.000 Arbeitgeber und Personen, die an Maßnahmen unterschiedlicher Art teilnahmen, wurden in die Untersuchung einbezogen. Beide Gruppen mußten unter anderem die Frage beantworten, was mit den Arbeitsaufgaben der Maßnahmenteilnehmer geschehen wäre, wenn es keine entsprechende Maßnahme gegeben hätte, d.h. wenn statt dessen eine andere Person eingestellt worden wäre.
Die Untersuchung ergab, daß Maßnahmen reguläre Arbeitsplätze in begrenztem Ausmaß verdrängen. Je näher eine bestimmte Maßnahme einer regulären Beschäftigung kommt, um so größer ist tendenziell der Verdrängungseffekt.
Der größte Verdrängungseffekt wurde für den sogenannten Einstellungszuschuß (recruitment subsidy) gemessen. Diese Ende 1997 eingestellte staatliche Subvention sollte es Arbeitslosen erleichtern, einen Arbeitsplatz zu finden, und umfaßte eine wirtschaftliche Kompensation des Arbeitgebers. Die in die Untersuchung einbezogenen Arbeitsuchenden waren mit der staatlichen Förderung zu fast 90% bei einem privaten Arbeitgeber eingestellt worden. Die Untersuchung ergab, daß nach Angaben der Arbeitnehmer der gesamte Verdrängungseffekt der staatlichen Förderung 37% betrug, während die Arbeitgeber ihn mit insgesamt 35% bezifferten. Dies bedeutet, daß nach übereinstimmender Ansicht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern mehr als jede dritte Einstellung auch ohne Förderung vorgenommen worden wäre.
Den nächstgrößeren Verdrängungseffekt hatten "Notstandsarbeiten" (public temporary employment), die als Maßnahme ebenfalls kürzlich ausliefen und der Schaffung von Arbeitsplätzen dienten, die anderenfalls nicht entstanden wären. Um diesen Zweck zu erfüllen, sollte es sich um zeitlich begrenzte, subventionierte Arbeitsaufgaben handeln, die mit dem regulären Budget des Arbeitgebers nicht zu finanzieren gewesen wären. Der gesamte Verdrängungseffekt der Notstandsarbeiten wurde aus Sicht der Träger auf 14% und von den Arbeitsuchenden auf 18% geschätzt. Der Verdrängungseffekt verdoppelte sich sogar auf 28%, wenn es sich beim Träger der Maßnahme um ein Privatunternehmen handelte.
Die in der Untersuchung gemessenen Verdrängungseffekte sind im Privatsektor zumeist größer als im staatlichen Sektor. Dennoch stellen Verdrängungs- oder vielmehr Anpassungseffekte vermutlich in allen Kommunen ein Problem dar. Die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen sind so umfangreich, da nahezu jede zehnte Person, die in einem kommunalen Betrieb arbeitet, ihren Arbeitsplatz der Einstellung im Rahmen einer Maßnahme verdankt. Tatsächlich passen die Kommunen ihr Dienstleistungsangebot dem Volumen der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen an, mit denen sie glauben rechnen zu können. Arbeitslose, die einen Platz in einer kommunalen Maßnahme erhalten, erarbeiten sich damit einen neuerlichen Anspruch auf Arbeitslosengeld, während die Kommune gleichzeitig eventuelle Sozialhilfekosten einsparen kann.
Die Einordnung dessen, was als positiver - oder zumindest akzeptabler - Verdrängungseffekt im staatlichen Sektor angesehen werden kann, ist unklar. Aus menschlicher Sicht sind die Effekte jedoch häufig inakzeptabel, da es sich oft um ein Pendeln zwischen Maßnahme, Arbeitslosigkeit und kürzerer Beschäftigung handelt. Man darf auch nicht Verdrängungseffekte vergessen, die entstehen, wenn kommunale Tätigkeit mit Hilfe arbeitsmarktpolitisch subventionierter Arbeitskraft auf Märkte einwirkt, die dem Wettbewerb unterliegen.
Nach Aussage von Bosse Ringholm, dem Generaldirektor der schwedischen Arbeitsmarktverwaltung, ist das Problem in Schweden - entgegen dem, was bisweilen in der Diskussion behauptet wird - relativ gering: Manchmal gehe es darum, reguläre Arbeitsplätze zu verdrängen, um Jugendlichen, Behinderten, Einwanderern und anderen Gruppen eine Chance zu geben, auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen.
10. FOCUS
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