Aeltere Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt: Eine Einführung

Diese Entwicklungen haben vielfältige ökonomische und soziale Folgen einerseits für die Situation von Rentnern und die Renten-, Gesundheits- und Pflegesysteme, andererseits für die Situation älterer Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Arbeitslosigkeit: Sie betrifft im Normalfall unmittelbar ältere - und hier wiederum geringqualifizierte - Arbeitnehmer in besonderem Maße.

Um älteren Beschäftigten Arbeitslosigkeit zu ersparen, sind in Europa oftmals Formen eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Arbeitsleben staatlich geregelt und zum überwiegenden Teil auch finanziert worden - dies auch im Interesse von Unternehmen, die mithilfe solcher Arrangements einen für sie kostengünstigen Weg bei Beschäftigungsabbau oder Restrukturierung fanden. Dieser Weg konnte um so leichter beschritten werden, wenn die davon bertroffenen Arbeitnehmer keine wesentlichen finanziellen Einbußen hinnehmen müssen und daher, vermittelt über ihre Interessenvertretungen, einem solchen Weg zustimmen können.

Die ökonomischen Implikationen des Alterns von Gesellschaften werden schon seit geraumer Zeit intensiv diskutiert, so dass sich dieser Beitrag nahtlos in eine Reihe anderer internationaler und europäischer Publikationen zu diesem Thema einfügt. Hinzuweisen ist beispielsweise auf den 1998 von der OECD veröffentlichten Bericht "Maintaining Prosperity in an Ageing Society", in dem vor allem die Notwendigkeit der Qualifizierung älterer Arbeitnehmer betont wird, um ihre Beschäftigungsfähigkeit zu stärken. Als Beispiel dafür, wie intensiv das Thema auch in den Vereinigten Staaten diskutiert wird, sei auf die Forschungen innerhalb des NBER-Programms "Ökonomie des Alterns" ("Economics of Ageing") verwiesen (vgl.www.nber.org/programs).

Auf europäischer Ebene ist das Thema "ältere Arbeitnehmer" 1999 noch stärker betont worden als zuvor. In den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 ist die Zielgruppe der älteren Erwerbspersonen gegenüber 1998 deutlich hervorgehoben worden. So wird in der neuen Leitlinie 4 die Notwendigkeit formuliert, im Kontext eines "aktiven Alterns" Maßnahmen zu entwickeln, die die Arbeitsfähigkeit älterer Arbeitnehmer aufrechterhalten und ihnen lebenslanges Lernen, flexible Arbeitsformen und damit eine aktive Teilnahme am Arbeitsleben ermöglichen. Gleichzeitig müsse der Altersdiskriminierung der Kampf angesagt werden. Eine Positionsbestimmung der EU-Kommission findet sich auch in ihrem Beitrag "Ein Europa für alle Altersgruppen", der anläßlich des von der UN für 1999 ausgerufenen "internationalen Jahres älterer Personen" erschien (COM [1999] 221 endgültig vom 21.5.1999).

Die Themenstellung dieser "Trends"-Ausgabe steht auch in Zusammenhang mit der finnischen Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 1999. Erste - etwas umfassendere - Versionen der in diesem Heft versammelten Beiträge dienten der Kommission zur Vorbereitung entsprechender Sitzungen. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass in "Beschäftigung in Europa 1999" (http://europa.eu.int/comm/dg05) den Arbeitsmarktimplikationen des Alterns ein inhaltlicher Schwerpunkt gewidmet ist. Dort finden sich für alle EU-Mitgliedstaaten Informationen sowie Vergleiche wesentlicher Charakteristiken von älteren Arbeitnehmern wie Erwerbsbeteiligung, Arbeitslosigkeit und Wiederbeschäftigungschancen, Berufs- und Sektorstruktur, Einkommen etc.

In der vorliegenden Ausgabe von Trends werden vor allem Aspekte analysiert, mit denen sich ältere Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt konfrontiert sehen. Aus den einzelnen Beiträgen wird deutlich, dass viele Ähnlichkeiten, aber auch Unterschiede in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen. Diese beziehen sich auf

Zur leichteren Einordnung und Lektüre der einzelnen Beiträge werden an dieser Stelle einige Informationen und ergänzende Überlegungen präsentiert, die vor allem den Zusammenhang von Maßnahmen zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben und Arbeitslosigkeit betreffen.

In den EU-Mitgliedstaaten wird das Renteneintrittsalter, d.h. der Zeitpunkt des Bezugs von regulären Rentenzahlungen aus öffentlichen Mitteln, unterschiedlich festgelegt. In vielen dieser Länder beträgt das Renteneintrittsalter sowohl für Männer als auch Frauen 65 Jahre (E, IRL, L, NL, S); in Dänemark ist 1999 das Renteneintrittsalter von zuvor 67 Jahren ebenfalls auf 65 Jahre gesenkt worden. In Belgien lag die normale gesetzliche Altersgrenze bis 1997 zwischen 60 und 65 Jahren; bis zum Jahr 2000 soll sie auf 65 Jahre angehoben werden.

In einigen Mitgliedstaaten gilt dieses Renteneintrittsalter von 65 Jahren nur für Männer, während das der Frauen geringfügig (P: 63 Jahre) oder auch deutlich (D, GR, UK: 60 Jahre) darunter lag bzw. liegt. In einigen dieser Länder ist eine Aufhebung solcher geschlechtsspezifischen Unterschiede bereits im Gange (D) oder geplant (P, UK). Ferner bestehen in einigen der genannten Länder Ausnahmeregelungen hinsichtlich bestimmter Berufsgruppen (FIN) oder in Bezug auf Arbeitsbedingungen und Wirtschaftszweige (GR). Oftmals können Rentenzahlungen mit entsprechenden - unterschiedlich hohen - Abschlägen schon vor diesem gesetzlichen Renteneintrittsalter bezogen werden. In mehreren Mitgliedstaaten kommen (flexible) Ausnahmeregeln hinzu, die einen früheren Rentenbezug (ohne Abschläge) ermöglichen.

Neben der Gruppe von Ländern, in denen das Renteneintrittsalter - zumindest für Männer - im Prinzip auf 65 Jahre festgelegt ist, gibt es eine andere Gruppe, für die das gesetzliche Renteneintrittsalter deutlich unter 65 Jahren liegt: In Frankreich besteht eine Altersgrenze von 60 Jahren; in Italien wurde 1995 das Renteneintrittsalter für Männer von 60 auf 63 Jahre und für Frauen von 55 auf 60 Jahre angehoben. In Österreich können Männer nach wie vor mit 60 und Frauen mit 55 Jahren ihren Ruhestand beginnen. Allein diese Unterschiede können schon zur Erklärung der vergleichsweise deutlich niedrigeren Erwerbsquoten in den entsprechenden Altersgruppen von Männern und Frauen beitragen.

Darüber hinaus sind insbesondere die bestehenden Möglichkeiten und finanziellen Bedingungen für vorzeitiges Ausscheiden zu nennen: Frühverrentung, Arbeitslosenunterstützungszahlungen an ältere Arbeitslose, ohne dass diese dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen müssen, und schließlich Regelungen von Arbeits- und Erwerbsunfähigkeitsrenten. Maßnahmen aus den drei genannten Bereichen kommen mit wenigen Ausnahmen in allen Mitgliedstaaten zur Anwendung, wobei die Unterschiede hinsichtlich der finanziellen Ausgestaltung und der Anspruchsvoraussetzungen, zu denen auch das erforderliche Alter zu rechnen ist, enorm sind.

Als Maßstab, mit dem die Auswirkung solcher Rahmenbedingungen auf die Erwerbsbeteiligung älterer Personen beurteilt werden kann, dienen die Erwerbsquoten der aktivsten Altersgruppe 25 bis 49 Jahre. Die Erwerbsquoten der Männer dieser Altersgruppe lagen 1997 in allen Mitgliedstaaten oberhalb von 90% und durchweg in einem relativ schmalen Band von 5 Prozentpunkten. Die Erwerbsquoten der Frauen waren in dieser Altersgruppe überall erheblich niedriger als die der Männer: um mehr als ein Drittel in Griechenland, Spanien, Irland, Italien und Luxemburg, dagegen nur um maximal rund 10 Prozentpunkte in Dänemark, Finnland und Schweden. Dies dürfte auch die unterschiedlichen Traditionen hinsichtlich des Verständnisses und der Praxis von Geschlechterrollen in den jeweiligen Mitgliedstaaten widerspiegeln. Die Unterschiede in den Erwerbsquoten von Frauen der aktivsten Altersgruppe sind zwischen den einzelnen Ländern dementsprechend sehr viel größer als bei den Männern. Die Differenz zwischen höchster (S: 85,8%) und niedrigster (I: 58,3%) Erwerbsquote beträgt mehr als 27 Prozentpunkte.

Anhand der Erwerbsbeteiligung der aktivsten Altersgruppe lässt sich der Einfluss nachzeichnen, den die unterschiedlichen Regelungen zum Renteneintrittsalter und zum vorzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben in den einzelnen Mitgliedstaaten auf die Erwerbsbeteiligung in den entsprechenden Altersgruppen haben. Sicherlich spielen für diesen Zusammenhang noch andere Faktoren eine wichtige Rolle, z.B. die Absicherung über betriebliche oder private Altersvorsorge (auch in Form von Wohneigentum), der Familienstatus bzw. der Haushaltszusammenhang, die Selbständigenquote sowie die Beschäftigungsmöglichkeiten im nichtoffiziellen Teil der Wirtschaft.

Für Männer von 55 bis 59 Jahren zeigt sich im Vergleich zur aktivsten Altersgruppe eine deutliche Differenzierung. Der Unterschied in der Erwerbsbeteiligung ist in Schweden am geringsten und auch in Dänemark noch verhältnismäßig gering. In einigen Mitgliedstaaten liegt die Erwerbsquote dieser Altersgruppe um weniger als ein Viertel (D, GR, E, IRL, P, UK), in anderen um rund ein Drittel unter der der aktivsten (F, NL, A, FIN). Dagegen ist der Unterschied in Belgien, Luxemburg und Italien sehr ausgeprägt (vgl. Tabelle 2). In den letztgenannten Ländern setzt bei Männern der Rückzug aus dem Erwerbsleben also bereits relativ früh ein. In der Altersgruppe der 55- bis 59-jährigen Männer beträgt die Erwerbsquote in Belgien nur noch knapp und in Italien sowie Luxemburg etwas mehr als 50%, während die Erwerbsbeteiligung der 55- bis 59-jährigen Männer in Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Irland, Portugal, Schweden und im Vereinigten Königreich teilweise deutlich höher als 70% liegt. Die Erwerbsquoten der Männer dieser Altersgruppe sind im Vergleich zur aktivsten Altersgruppe viel stärker gespreizt; die Differenz betrug 1997 bis zu 35 Prozentpunkte (Belgien: 49,3%; Schweden: 84,4%).

Bei den Frauen der Altersgruppe 55 bis 59 Jahre fällt die Differenzierung der Erwerbsbeteiligung nochmals deutlicher aus als bei den Männern. Im Vergleich zur aktivsten Altersgruppe ist die Erwerbsquote von Frauen dieser Altersgruppe in einigen Mitgliedstaaten um zwei Drittel und mehr niedriger (B, L, A), um mindestens rund die Hälfte in Griechenland, Spanien, Irland, Italien und den Niederlanden, um knapp 40% in Frankreich und Portugal, dagegen "nur" um ein Drittel und weniger in Dänemark, Deutschland, Finnland und in Vereinigten Königreich; in Schweden ist der Unterschied zur aktivsten Altersgruppe wie bei den Männern am weitaus geringsten (vgl. Tabelle 2). Dementsprechend haben Frauen dieser Altersgruppe in Belgien, Italien und Luxemburg nur noch eine Erwerbsquote von 20% und weniger. Auch in Griechenland, Spanien, Irland, den Niederlanden und Österreich beteiligt sich weniger als jede dritte Frau dieser Altersgruppe am Erwerbsleben. Nur in Dänemark, Deutschland, Finnland und im Vereinigten Königreich ist die Erwerbsquote höher als 50% - in Schweden sogar höher als 76%. Aufgrund dieses in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich starken vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben haben sich die Unterschiede in den Erwerbsquoten deutlich erhöht; in dieser Altersgruppe betragen sie nun bis zu knapp 60 Prozentpunkten (B: 17,6%; S: 76,4%).

In der Altersgruppe der 60- bis 64-Jährigen setzt sich die Differenzierung auf breiter Ebene fort. So gab es 1997 nur wenige Mitgliedsländer, in denen noch etwa die Hälfte der 60- bis 64-jährigen Männer am Arbeitsleben teilnimmt (GR, IRL, P, S, UK); in einigen Ländern zählte nur noch rund ein Fünftel der Männer (oder weniger) zu den Erwerbspersonen (B, F, L, NL, A, FIN). Der Abstand zwischen Mitgliedstaaten mit höchster und niedrigster Erwerbsquote von Männern dieser Altersgruppe betrug 1997 rund 46 Prozentpunkte (S: 57,1%; F: 10,8%)

Bei den 60- bis 64-jährigen Frauen lassen die Erwerbsquoten kaum noch die (kulturellen) Unterschiede erkennen, die in der aktivsten Altersgruppe sichtbar waren. So sind die Erwerbsquoten beispielsweise in Spanien, Griechenland und Irland höher als in Deutschland, Frankreich, den Niederlanden oder Österreich. Überraschend gering ist die Erwerbsquote in Finnland. In dieser Hinsicht kann man also nicht mehr von einem Nord-Süd-Gefälle sprechen. Am niedrigsten ist wiederum die Erwerbsquote in Belgien, wo nur noch jede zwanzigste Frau zwischen 60 und 64 Jahren Erwerbsperson ist. In vielen Ländern ist es nur noch maximal rund jede zehnte Frau (D, F, I, L, NL, A). Dagegen nimmt in Dänemark, Griechenland und Portugal mehr als jede fünfte und in Schweden sogar mehr als jede zweite Frau dieser Altersgruppe weiterhin am Erwerbsleben teil.

Von besonderem Interesse ist der Zusammenhang von Maßnahmen zur Verringerung der Erwerbsquoten (flexible Altersgrenze, Frühverrentung, Aussteuerung von Arbeitslosen, Erwerbsunfähigkeitsrenten) und Arbeitslosenquoten. Eine Verringerung der Erwerbsquoten wird die Arbeitslosenquoten entsprechender Altersgruppen um so positiver beeinflussen, je höher der Anteil der Arbeitslosen ist, der von den jeweiligen Maßnahmen Gebrauch macht. Da viele der genannten Maßnahmen auch von Erwerbstätigen in Anspruch genommen werden dürften, wird ebenfalls die Erwerbstätigenquote gesenkt. Zwar sollen mit den Maßnahmen vor allem ein Anstieg der Arbeitslosenquoten verhindert bzw. die bestehenden Arbeitslosenquoten gesenkt werden, doch ist eine gleichzeitige Verringerung der Erwerbsbeteiligung und auch der Erwerbstätigenquoten eine nicht auszuschließende Konsequenz.

Trotz aller damit verbundenen Probleme (vgl. hierzu auch "Trends" Nr. 30) lässt ein Blick auf Tabelle 3 den vermuteten (aber nicht ohne weiteres sehr engen) Zusammenhang von Erwerbs- und Arbeitslosenquoten plausibel erscheinen. In einigen Mitgliedsländern sind die Arbeitslosenquoten der 55- bis 59-jährigen Männer im Vergleich zur aktivsten Altersgruppe - zum Teil deutlich - höher (DK, D, A, P, FIN, UK); mehrere dieser Länder gehören nach Tabelle 2 zu der Gruppe mit relativ geringen Differenzen in den Erwerbsquoten (DK, D, P, UK). In diesen Ländern haben die Maßnahmen zum frühzeitigen Ausscheiden aus dem Erwerbsleben für diese Altersgruppe möglicherweise eine relativ geringe Rolle gespielt. Im umgekehrten Fall haben die Länder mit vergleichsweise niedrigeren Arbeitslosenquoten bei den 55- bis 59-jährigen Männern (B, GR, E, F, IRL, I, NL, S) eine relativ hohe Verringerung der Erwerbsquoten zu verzeichnen (B, F, I, NL). Bei den Frauen ist der Zusammenhang wahrscheinlich noch ausgeprägter als bei den Männern. In der Altersgruppe der 55- bis 59-jährigen Frauen zeigen sich höhere Arbeitslosenquoten (DK, D, FIN) und vergleichsweise geringe Unterschiede in den Erwerbsquoten gegenüber der aktivsten Altersgruppe (DK, D, FIN). Auch sind zum Teil viel niedrigere Arbeitslosenquoten (B, GR, E, F, I, NL, P, S, UK) sowie gleichzeitig verhältnismäßig - mitunter deutlich - niedrigere Erwerbsquoten (B, GR, E, F, I, NL, P) zu verzeichnen.

In der Gruppe der 60- bis 65-jährigen Männer und Frauen dürfte der Zusammenhang von vergleichsweise niedrigeren Arbeitslosenquoten und der auch durch die genannten Maßnahmen herbeigeführten Verringerung der Erwerbsquoten noch stärker ausgeprägt sein als in der Altersgruppe der 55- bis 59-Jährigen.

Der Versuch, die Erwerbs- und insbesondere die Beschäftigungsquote älterer Personen im erwerbsfähigen Alter zu erhöhen, wird vor allem in jenen Mitgliedstaaten ein Problem darstellen, in denen das allgemeine Niveau der Arbeitslosigkeit hoch ist. Bei Rücknahme der Maßnahmen zur Erleichterung eines vorzeitigen Ausscheidens aus dem Erwerbsleben und bei Erhöhung der Altersgrenzen dürfte sich zumindest auf kurze Sicht das Arbeitsangebot erhöhen und auch das Problem der Arbeitslosigkeit verschärfen.

Wie die Beiträge zeigen, besteht ein Ausweg aus diesem Dilemma, der von einigen Mitgliedsländern bereits beschritten wurde oder - nach Meinung der Autoren - auch in anderen Mitgliedstaaten beschritten werden sollte, in flexiblen Formen der Erwerbsbeteiligung gegen Ende des Erwerbslebens. Die gewählten Lösungen verbinden teilweise eine Reduzierung der Arbeitszeit älterer Arbeitnehmer mit einer überwiegend aus öffentlichen Mitteln geleisteten Zusatzzahlung, die insbesondere dann gewährt wird, wenn mit dem vorzeitigen Ausscheiden gleichzeitig eine Ersatzeinstellung von Arbeitslosen oder Berufsanfängern verknüpft ist. Dies ist beispielsweise in den Beiträgen aus Belgien und Deutschland, aber auch aus Frankreich und Finnland nachzulesen. Es dürfte nicht überraschen, dass es Länder mit hohen gesamtwirtschaftlichen Arbeitslosenquoten sind, in denen versucht wird, einerseits ältere Personen länger in Beschäftigung zu halten und andererseits die Beschäftigungsquoten von jüngeren Arbeitsuchenden zu verbessern und damit einen Beitrag zur Verringerung der Arbeitslosigkeit zu leisten.

In vielen Mitgliedstaaten sind Maßnahmen beschlossen worden, z. B. reduzierte Steuer- und Abgabesätze und in Form von Lohnkostenzuschüssen, um die Weiterbeschäftigung von älteren Erwerbspersonen zu verbessern oder um ihre Wiedereingliederungschancen zu erhöhen. Aus den Beiträgen geht hervor, dass die Chancen der Wiederbeschäftigung für ältere Arbeitslose gering sind, was sich in den entsprechenden Übergangswahrscheinlichkeiten und auch in der häufig sehr langen Arbeitslosigkeitsdauer zeigt.

Eine Konsequenz aus dieser Tatsache, die offenbar auch mithilfe der zu diesem Zweck ergriffenen fiskal- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen nur schwer grundlegend überwunden werden kann, besteht darin, alles zu tun, um die Weiterbeschäftigung auch für höhere Altersgruppen viel stärker zur Normalität werden zu lassen als bisher. Hierzu sind sicherlich alle Maßnahmen zu rechnen, die die Beschäftigungsfähigkeit bis ins höhere Erwerbsalter sichern.

Qualifikation ist einer der wichtigsten Bestimmungsgründe für Beschäftigung und Einkommen. Geringe Qualifikationen erhöhen zum einen das Risiko, arbeitslos zu werden; zum anderen vermindern sie die Chancen, aus der Arbeitslosigkeit heraus wieder eine neue Beschäftigung zu finden. Wie die Beiträge teilweise zeigen, sind ältere Arbeitnehmer trotz der generellen Reorientierung auf lebenslanges Lernen in entsprechenden Angeboten unterrepräsentiert, was mit Kosten-Nutzen-Überlegungen zusammenhängt. Die geringere "Restlaufzeit" von älteren Erwerbspersonen lasse eine Amortisation von Weiterqualifikationskosten oft nicht zu. Dieses legt einerseits nahe, dass Weiterqualifizierungsprozesse bereits früher, d.h. nicht erst in höheren Altersgruppen einsetzen müssen. Andererseits ist diesem Argument auch entgegenzuhalten, dass es - insbesondere für ältere Personen - durchaus nicht-ökonomischen Nutzen durch Lernen gibt, beispielsweise was die Unterstützung und Erhaltung von Selbständigkeit, Selbstwertgefühl, Gesundheit und aktiver Beteiligung am gesellschaftlichen Leben betrifft. Eine solche Sichtweise bedeutet allerdings, dass die Kosten der Weiterbildung älterer Erwerbspersonen den Unternehmen nur anteilig angelastet werden sollten.

Das Ziel, ältere Arbeitnehmer länger im Erwerbsleben zu halten, kann nicht ohne Unterstützung der Unternehmen und Sozialpartner erreicht werden. Auf der einen Seite machen in den Mitgliedstaaten die Unternehmen nach wie vor Gebrauch von den bestehenden Regelungen, die ein vorzeitiges Ausscheiden ermöglichen. Arbeitnehmer dürften allerdings für solche Lösungen nicht immer freiwillig optieren; teilweise tun sie dies, um sich dem Risiko von Arbeitslosigkeit oder auch nur dem zunehmenden Druck am Arbeitsplatz (durch die Unternehmensleitung und möglicherweise auch durch Kollegen) zu entziehen. Auf der anderen Seite gewinnt in den Unternehmen gleichzeitig die Erkenntnis zunehmend an Boden, dass mit dem Ausscheiden älterer Beschäftigter ein wesentlicher Teil des betrieblichen Know-how verloren gehen kann. So wird in einer Reihe von Beiträgen über betriebliche und tarifvertragliche Regelungen berichtet, die dem Gesichtspunkt einer Entwicklung der Personalressourcen bis in höhere Altersgruppen und einer Absicherung der Weiterbeschäftigung älterer Arbeitnehmer Rechnung tragen.

Wie die Beiträge zeigen, hat also in einigen Mitgliedsländern ein Prozess des Umdenkens begonnen, der gegenwärtig auch davon beeinflusst zu sein scheint, in welchem Maße die Erosion der Erwerbsbeteiligung älterer Personen schon fortgeschritten ist. Wenn solche Signale trotz des Risikos gegeben werden, dass die Arbeitslosigkeit zumindest kurzfristig steigen dürfte, dann vor allem aus dem Grund, dass eine extrem ungleiche Verteilung von Erwerbschancen über die einzelnen Altersgruppen hinweg als langfristig bedrohlich für den gesellschaftlichen Zusammenhalt gesehen wird, und zwar sowohl in intra- als auch in intergenerationaler Sicht. Wie die Beiträge zum Teil zeigen, dürfte Altersdiskriminierung - unabhängig von der beschäftigungspolitischen Gesamtsituation - immer noch eine Tatsache sein, die es zu bekämpfen gilt.

EU – Europäische Kommission DG EMPL/A/2 J II 27, Rue de la Loi 200, B-1049 Brussels – Belgien GHK Consulting Ltd 30 St. Paul's Square, Birmingham. B3 1QZ E-mail: eeo@ghkint.com